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| 編輯推薦： |
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《中国的民主治理：理论与实践》作为“中国地方政府创新奖”课题组长期学术调研和研究的一次集中展示，是一部科学总结中国政府创新、民主治理、社会建设和党的建设等领域的理论和实践成果，深入研究中国政治发展道路和基本经验，全面呈现29世纪以来我国治理改革的现实进展和研究现状，充分展示中国特色社会主义制度的优越性，以期为党和国家提供高质量的公共政策建议。
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| 內容簡介： |
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《社会管理创新》卷由导论和12个典型案例的研究报告组成，广泛选取在社会管理创新主题下代表性的经典个案和研究成果，梳理了我国在社会组织培育、社区建设与发展、基层社会管理、公共服务等方面的创新实践和发展前景。希望这些社会管理创新的地方实践与经验能够为全国其他地方在社会管理与公共服务创新方面提供有益借鉴。
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| 關於作者： |
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周红云，社会学博士，研究员。现任中共中央编译局世界发展战略研究部社会政治研究处处长、比较政治与经济研究中心副主任、社会创新研究室主任。南京大学社会学学士、中国人民大学社会学硕士、清华大学社会学博士。主要研究领域：政治社会学、社会资本、公民社会、社会治理、社会创新和政府创新。出版专著：《社会资本与社会治理：政府与公民社会的伙伴关系》和《社会资本与中国农村治理改革》，并发表学术论文百篇。
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| 目錄：
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总序·俞可平·
导论 社会管理体制改革：现状、创新与展望·周红云·
深圳市社会组织登记管理体制改革的案例研究·何增科·
政府与公民社会的伙伴关系
——上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例分析·周红云·
基层组织与社会组织协同治理的社会管理创新
——慈溪市和谐促进会的角色·刘承礼·
社会管理创新视角下的社会组织发展
——宁波北仑区社区社会组织发展的案例研究·周红云·
嵌入与吸纳：基层社区建设的双向互动模式
——深圳市南山区和谐社区建设制度创新研究·唐娟·
社情民意集聚回应与社会管理创新·冯涛 郁建兴·
社会管理创新的杭州经验与启示·周红云·
地方政府公共服务供给主体培育的路径选择·马瑞·
“桐庐百姓日”：尊重人民主体地位，建立公众参与机制·任泽涛 郁建兴·
工会转型与组织资源整合
——“义乌工会社会化维权模式”的过程·韩福国·
农村留守儿童教育管护长效工作机制建设
——陕西省石泉县的经验·刘承礼 赖海榕·
“软部门”和“硬实力”：沈阳市信访工作新机制研究·丁开杰·235
参考文献·
插图图次·
图1 和谐促进会工作流程图·
图2 社情民意集聚回应机制·
图3 社会治理运行机制示意图·
图4 义乌工会实践在中国发展中的位置图示·
图5 沈阳市信访工作的“四个一”模式·
插表表次·
表1 近年关于社会管理的会议及文件汇总表·
表2 “十一五”以来的政府改革·
表3 成功的中国地方政府创新的决定因素·
表4 和谐促进会的制度建设·
表5 和谐促进员的工作职责·
表6 近年来南山区涉及物业管理的信访案件有关信息表·
表7 近年来南山区小区业主上访方式统计·
表8 社情民意类别与回应方式·
表9 义乌市总工会部分维权结果三项统计表·
表10 在您务工过程中，曾经遇到过工资拖欠吗？·
表11 在您务工过程中，遭遇到过工资被故意克扣的情况吗？·
表12 义务工会社会化维权组织机构创新·
表13 义务工会社会化维权运作模式创新·
表14 义乌市社会化维权机制效果·
表15 义乌市总工会社会化维权部分档案表（2000—2006）·
表16 全国各地关爱留守儿童教育管护工作辑要·
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| 內容試閱：
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导论
社会管理体制改革：现状、创新与展望
周红云
（中共中央编译局世界发展战略研究部）
本文试图描述我国社会管理体制改革的总体状况，介绍近年来政府在社会管理体制改革与创新方面的进展，并在此基础上分析面临的挑战与问题，最后，提出解决的思路或措施。
一、我国社会管理体制改革的政策脉络
2002年，党的十六大报告把“社会更加和谐”列为全面小康社会的目标体系中的一个重要指标，这是党的历届代表大会首次提出“社会建设”的目标；与此相适应，报告又提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。这就使政府职能定位中，“社会管理”成为政府自身建设的重要内容。
2003年10月，党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》特别强调了“完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务的功能”。对完善政府社会管理和公共服务职能，强调了六个方面的内容，即完善流动人口管理、深化户籍制度改革，完善就业服务体系，加大收入分配调节力度，加快城乡社会保障体系改革，深化教育体制改革，健全公共卫生体制。
导论社会管理体制改革：现状、创新与展望2004年10月，党的十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》又提出“党构建社会主义和谐社会的能力”,明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制的创新”的四个方面内容：一是要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；二是要充分发挥基层党组织的作用；三是要充分发挥城乡基层自治组织的作用；四是要充分发挥社团、行业组织和社会中介组织的作用。通过这“一个格局、三个方面作用”，以期形成社会管理和社会服务的合力，来创新社会管理的体制机制。
2005年2月19日，胡锦涛总书记在省部级“构建社会主义和谐社会”专题研讨班上发表了重要讲话，提出了“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会建设总体要求，从而为社会管理体制创新指明了方向。
2005年10月，党的十六届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》专门列了一章讲“推进社会主义和谐社会建设”，其中，特别强调“要坚持以人为本，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手”，注重解决社会问题。同时提出要“完善社会利益协调和社会纠纷调处机制”、“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制”、“社会治安防控体系建设”等。2006年3月，全国人大审议讨论的《“十一五”规划纲要》第四十二章就社会管理问题进行了专章表述，进一步明确了“十一五”时期社会管理的目标任务。
2006年10月，党的十六届六中全会专门研究了社会建设问题，把“社会建设”与“经济建设、政治建设、文化建设”相提并论，完成了中国特色社会主义伟大事业的完整布局。全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，就“完善社会管理”提出总的要求是：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。《决定》又从“强化社会管理和公共服务职能”、“推进社区建设”、“健全社会组织”、“妥善处理社会矛盾”、“完善应急管理体制机制”、“加强社会治安综合治理”等方面提出了一系列重要的战略举措，是当前和今后一个时期进行社会管理和社会管理体制改革的行动纲领。
2007年党的十七大报告强调要“更加注重社会建设”，在宏观层面上为社会管理体制创新确定了原则。再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。党的十七大报告还对完善社会管理体制进行了具体的部署。
2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定
》，从“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”等，对“强化农村社会管理”作出了全面部署，并从健全党和政府主导的维护农民权益机制、加强农村社区建设、深入开展平安创建活动、搞好社会治安综合治理、加强民族团结、依法管理宗教等方面，为农村社会管理和体制创新明确了目标。
2010年，党的十七届五中全会就“加强和创新社会管理”进行了重点阐述和部署。本次全会通过的决议强调指出：要“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。完善法律法规和政策，健全基层管理和服务体系，加强和改进基层党组织工作，发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。
2011年，中央举办了以“加强社会管理创新”为主题的省部级主要领导专题研讨班，稍后中共中央政治局对加强和改善社会管理创新又进行了专门研究部署，胡锦涛总书记先后就社会管理创新发表了重要讲话。十一届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，正式将“加强和创新社会管理”纳入下一个五年规划，并且用一个整篇的篇幅对此进行论述和部署。
2012年11月，党的十八大报告强调社会建设必须以保障和改善民生为重点；必须加快推进社会体制改革,并提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革。报告指出了社会体制改革的“四个加快”：加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。表1近年关于社会管理的会议及文件汇总表
时间会议文件内容1998年九届全国人大一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》首次明确提出“社会管理”的概念，将政府的基本职能定位为“宏观调控、社会管理和公共服务”。2002年党的十六大《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》首次提出“和谐社会”的要求，突出强调“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，并且再次重申了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的基本政府职能。2004年党的十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，并且提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出了加强和改进社会建设和社会管理的历史任务，并将社会主义现代化建设目标发展为“四位一体”的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。2007年
党的十七大《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》强调要更加注重社会建设，并将社会管理作为社会建设的六大任务之一进行了具体阐述。2010年党的十七届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》就“加强和创新社会管理”进行了重点阐述和部署。本次全会通过的决议强调指出：要“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。完善法律法规和政策，健全基层管理和服务体系，加强和改进基层党组织工作，发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。2011年2月19日以“加强社会管理创新”为主题的省部级主要领导专题研讨班《胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。续表
时间会议文件内容2011年3月十一届全国人大四次会议《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式将“加强和创新社会管理”纳入下一个五年规划，并且用一个整篇的篇幅对此进行论述和部署。2011年5月30日中共中央政治局会议《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能的原则，立足基本国情，坚持正确方向，推进改革创新。要加强和完善社会管理格局，加强社会管理制度建设，加强基层社会管理和服务，完善党和政府主导的维护群众权益机制，加强流动人口和特殊人群服务管理，加强非公有制经济组织、社会组织服务管理，加强公共安全体系建设，完善信息网络服务管理，营造良好社会环境。
2012年11月，党的十八大《坚定不移走中国特色社会主义道路夺取中国特色社会主义新胜利》报告提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革，并指出社会体制改革的“四个加快”：加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。
二、现行社会管理体制：现状、问题与原因
在我国，当行政管理和工商管理已经成为一门独立学科时，社会管理却只是最近几年才受到重视。从理论层面来说，对于什么是社会管理尚未形成一致看法，而关于社会管理理论和社会管理体制的系统研究几近空白；从实践层面来说，虽然社会管理和社会管理体制问题受到党和政府的高度重视，但是，关于社会管理和社会管理体制改革的实践探索也只是刚刚起步。
（一）现行社会管理体制的现状
从总体上看，我国对社会管理和社会管理体制的认识和研究还很不充分，现行社会管理体制还很不科学、很不健全，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成。具体来说，主要表现在以下三个方面：
（1）作为社会管理主体和基础的公民社会很不发达，公民社会对社会管理的参与程度很低，这极大地限制了更多的社会公共事务管理在公民社会自我组织和自我管理的自我治理中实现。
虽然“中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响”，但是，公民社会的发展还存在许多问题，公民社会赖以发展的组织基础非常薄弱，公民社会组织的发展面临许多制度性困境，公民社会组织很不发达，公民的社会参与意识和程度还很低，公民社会领域自我管理所需要的组织载体和公民的志愿精神、公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。正如前面提到的，社会的自我管理和自治是社会管理的基本机制，成熟发达的公民社会是社会管理所需要的社会基础，而我国公民社会的现状不能为社会管理提供必要的社会基础，大大限制了在社会的自主、自治和自理的过程中实现社会的基本管理。
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力建设和提高构建社会主义和谐社会的高度肯定了公民社会和公民社会组织的作用，突出了公民社会在社会管理中的协同和参与的定位，同时强调“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。但是，由于没有强大的公民社会和公民社会组织的存在，所谓公民社会在社会管理中的协同和参与作用无法得到应有的体现和发挥，社会协同、公众参与的社会管理格局远没有形成。
（2）有限政府的理念尚未确立，市场经济制度有待健全，这些相配套的制度条件已成为政府充分履行社会管理职责的瓶颈和制约因素。
公民社会的自我管理和自治是社会管理的基础，但是，社会管理离不开国家和政府对公民社会和社会公共事务的能动治理。政府在社会管理中应扮演什么样的角色、起什么样的作用、管理哪些社会事务、怎样管理、如何与公民社会组织共同进行社会管理等是政府进行有效社会管理必须厘清的前提性问题。但是，在我国，受长期高度一元化传统社会体制的路径依赖，在旧的社会体制解构向新的体制转轨的同时，处于“传统依赖—解构—体制转轨”三重张力中的政府对自身的管理职能定位不清，有限政府的理念没有确立，对行政管理、市场管理和社会管理职能划分不清，常常造成政府社会管理职能的越位、缺位和错位等现象；再加上我国社会主义市场经济体制建立时间不长，市场经济制度仍有待健全，市场机制的作用得不到应有的发挥、公共产品和公共管理的泛市场化等都是市场机制不健全的表现。政府管理和社会管理职能定位错位、缺位和越位以及市场经济体制的不健全构成了我国社会管理和社会管理体制改革的重要制度环境，并成为制约政府充分履行社会管理职能的制度因素，成为我国社会管理和社会管理体制进一步完善的瓶颈所在。
（3）现行社会管理体制很不科学和很不健全。
从公民社会的本质要求和社会本位与共同治理理念的角度看，中国应当建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学与不健全是相伴共生的，没有科学的社会管理体制，就不可能有健全的社会管理体制。现行社会管理体制的不科学和不健全主要表现在如下方面：
从社会管理的制度和规则层面来说，我国对管理职权划分和职能配置的规定、管理对象和领域的设定，以及作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等方面都没有科学的认识和研究，例如，我国对社会管理的认识还不清晰，社会管理理念还远没有形成，政府对自身的社会管理职能认识不清，对社会管理应该管什么、怎么管和管到什么程度等这些前提性问题缺乏科学和成熟的理解；国家和政府在对社会管理的过程中，没有设立统筹社会领域管理工作的专门的统一组织，政府对社会的管理都是各自为政、互不相干，缺乏社会管理所需要的全面的社会政策等；政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理等。
从社会管理的组织层面上来说，政府在社会管理体制中的一元主体地位使得政府长期垄断了所有社会公共事务，同时发挥着“掌舵”和“划桨”的双重功能，没有形成社会公共事务多元主体共同治理的网络。“强政府，弱社会”的大环境造就了传统的社会管理体制，作为社会管理唯一主体的全能政府，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，公民社会组织和公民参与社会管理的空间很小，自治能力差，社会力量和市场力量对政府的依赖性极强，这些都极大地限制了社会力量和市场力量在社会管理中发挥相应的作用，必然带来不健全的政府单边管控社会的管理体制。要想实现对社会的有效管理，就需要努力健全现行社会管理体制，充分发挥公民社会领域和市场机制的作用，形成政府、公民社会和市场力量等多元主体共同治理的局面。
从社会管理的机制层面上来说，没有形成社会管理的决策机制和政策影响评估机制，没有建构出顺畅的利益表达和沟通机制、多赢互利的利益综合机制、人民内部矛盾的化解机制和健全的社会稳定维护机制等。从根本上讲，社会管理的目标就是要调节利益关系，解决社会生活的利益矛盾和冲突，维护社会公正原则，维持社会公共秩序和稳定，然而，现行社会管理体制很难发挥相应的作用，各类社会主体的利益表达和诉求没有得到应有的满足，利益矛盾和冲突问题突出，社会公正原则没有得到应有的维护，社会出现一定程度的不稳定和失序状态。
（二）现行社会管理体制面临的问题
现行社会管理体制的现状必然带来一系列问题。下面，从社会管理体制的基本内容即管理主体和客体、管理制度和机制、管理方式和手段以及管理理念等几个方面加以叙述。具体来说，主要表现在以下方面：
（1）管理主体混乱和管理人才缺乏。
在我国，社会管理主体包括两大类，一类是党政机关，一类是公民社会组织。如果我们对这两类管理主体进行细分，则大致可以包括这样几类：执政党即中国共产党的各级组织和领导机关；政府（狭义）即立法、司法和行政机关；公民社会组织即各类民间组织、非政府组织、中介组织和社区组织等；公民个体。
从社会管理的合法性角度来看，在这几类管理主体中，党和政府机关对社会的管理具有当然的法律意义上的合法性和一定程度的政治学意义上的合法性，但是，有些管理主体虽然在实践上参与社会管理，但是它们可能并不同时具有这两种合法性，例如，公民社会领域的一些民间组织由于这样那样的原因不能进行注册而无法得到法律认可和合法身份；又如，虽然有些组织得到法律意义上的合法性，但是，社会上对一些民间组织不认可、不支持，许多人习惯性地认为民间就是非政府，就是非组织、无政府状态，就是政府的对立面等，党政官员和普通公民普遍对民间组织抱有不信任、怀疑、防范和抵制的态度，民间组织所处的这种外在环境非常不利于民间组织获得政治学意义上的合法性，极大地影响了民间组织的发展和它们在社会管理中作用的发挥；还有，民间组织既是社会管理的主体也是社会管理的客体，由于民间组织难以获得法律身份，国家和政府对这些组织的管理和监管也就无从谈起，一些没有法律身份但仍在活动的民间组织处于法律和政府部门的监管视线之外，部分民间组织的管理失范，管理成本增大，管理效率降低，没有法律法规制约的民间组织常常出现内部管理混乱，甚至从事非法活动等。
另外，作为在社会管理中占主导地位的党政机关在进行社会管理的过程中出现党政职能划分不清、政出多门等问题而造成社会管理的乱象，这样的例子在现实生活中不胜枚举，例如，对于基层农村社区的管理，由于对农村社区都具有管理权限的农村党支部和村民自治组织村委会之间在法律上职权划分不清造成两委关系矛盾和紧张，这在很大程度上造成了农村社区管理的混乱，有些农村社区由于两委冲突而处于瘫痪状态，极大地影响了农村村民自治的健康发展；又如，有些政府管理部门为了自己的部门利益，不顾管理权限和管理效果而进行一些不应该的社会管理，造成同一社会事务的多头管理。
因此，如何整合各种社会管理主体的力量，将公民社会领域组织和公民个人真正纳入社会管理主体的范畴，促进公民社会组织和公民个人参与社会管理，合理区分和设置党政机关的社会管理职权，营造“党委领导、政府负责、社会协同和公民参与”的多元多中心主体的治理格局，避免各管理主体在社会管理中的混乱现象发生，仍然任重道远。
除了社会管理主体混乱以外，社会管理人才缺乏也是非常突出的问题。社会管理主体是一个笼统而庞杂的概念，有效和高效的社会管理必然落实到并依赖于管理人才。如何提高社会管理主体中各类管理人才的素质、结构和专业水平，是决定社会管理效率和效果的重要因素。尤其是随着社会转型，许多新的社会事务产生，但是对这些新的社会事务的管理缺乏相应的专业化人才，许多社会领域的社会工作专业化、职业化以及制度化建设任务仍然非常艰巨。
（2）管理制度和机制不健全。
健全的社会管理制度和机制是进行有效社会管理的基础。前面提到，我国社会管理制度不健全首先表现为社会管理职权划分和职能配置、管理对象和领域设定以及作为管理基本依据的法律法规及政策制定等方面都没有科学认识和研究，对于这些前提性问题不解决，社会管理很难走向完善。其次，社会管理机制也不完善。有学者提出，社会管理体制创新需要建设四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。这些机制的健全将有利于促进社会管理决策的科学化、减少社会问题的发生、促进社会公平和保障社会安全运行等。
（3）管理理念落后、传统。
从政府、市场和社会三者关系来看，中国处于全能主义政府的转型过程中，有限政府的理念尚未确立，市场经济制度也很不健全，公民社会也只是刚刚起步，一直处在全能主义时代的政府要真正定位好政府所处的位置，处理好与市场和公民社会之间的关系，并非易事。因此，政府、市场和公民社会你中有我、我中有你的交集状态必然带来社会管理理念的落后、传统。
处于全能主义转型过程中的政府总是习惯于凌驾于全社会之上，很难形成治理理念，与市场和公民社会分享管理权限，并很好地整合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理，维持社会秩序；总是习惯于对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的控制和管制，很难形成公民社会理念，最大限度地满足公民的自由发展等权利，建立权利型社会，促进社会向自主、自立和自治的方向发展；总是习惯于从满足政府自身管理的便利和自上而下的内部控制需求出发，常常采用行政强制力，造成管制有余而服务不足，很难形成服务理念，从社会本位出发来满足社会和公民的多样需求；习惯于包揽一切社会事务的理念和做法，过多地承担社会管理的生产者角色，而弱化作为安排者和监管者的角色，很难形成有限政府的理念，定位好“掌舵”与“划桨”的职能，为社会提供最优质和最有效的公共物品和服务等。
（4）管理手段单一和管理方式传统。
传统社会体制是以“单位制”为主要特征的高度一元化的集中体制。在这种传统社会体制下，以自我管理、自我服务和自我发展为特征的社会空间非常狭小，政府对社会管理以“单位”为依托，并以条块结合的方式对单位进行管理，主要依靠管制化的行政手段和简单地惩治处罚手段对全体社会成员进行全面的管理和控制。
随着社会主义市场经济体制的确立，市场领域首先从原来以计划经济为特征的总体性社会中分离出来，而逐渐向以市场经济为特征的多元化社会转变。在这种社会转型的过程中，公民社会领域也逐渐兴起和形成，并成为在国家（政府）和市场以外的独立领域。面对分化了的多元社会，以前以“单位社会”为依托的传统的行政管制手段便不再适用，而需要依赖市场的机制和手段，依靠完善社会管理的法律法规和社会政策等法治手段，促进公民社会的自我管理和自治，并在此基础上，联合市场和公民社会的力量共同完成社会的管理和治理。
（三）现行社会管理体制出现问题的主要原因
现行社会管理体制出现上述问题，主要原因可以归纳如下:
第一，单位制和一元化传统社会体制的解体，重新进行社会整合难度很大。
市场化导向的经济改革和社会主义市场经济体制的确立导致了传统单位制的解体，长期高度集中的一元化传统社会体制也随之解体。单位制的解体导致社会成员对原有单位的依附性减弱，从而转变成“社会人”，“社会人”的工作与生活分离开来，其职业和工作单位可能经常发生变化，工作单位与居住地分离开来；市场经济还将一部分人完全推向社会，他们要么下岗，要么游离于传统单位体制之外成为非公有经济从业人员；市场经济带来人员流动的加快，流动人口迅速增加，这些人既没有单位依靠也没有固定的居住地等。这样，原来单位制社会逐渐转向“非单位型”社会，这一转变彻底改变了国家管理的微观基础。“非单位型”社会中的社会成员有一个共同特点就是，他们不一定附着于某个单位，但都归属于所生活和居住的社区。这样，社区便取代原来的单位而成为国家与社会的连接点。
在这样的情况下，人们认识到，社会管理的载体和方式也需要从“单位”到“社区”的转变，但是，如何建设一种新的社会管理网络和社会生活的支持网络，并对社会力量进行重新整合仍有待探索。
第二，政府角色转换和职能转变不到位，政府在社会管理中越位和错位，同时，政府在某些社会领域的进程过程中出现管理的真空地带，形成缺位状态。
政府社会管理越位和错位主要表现为政府运用不恰当的手段管理了不该管和管不了的社会事务。例如，在全能型政府管理模式下，政府的社会管理部门权力高度集中，许多应由市场和社会承担的、应采用市场手段和机制运行的社会事务却由政府部门依靠行政权力来管理，这就是政府管了管不了也管不好的社会事务；又如，社会管理中的部门分割和多头管理则是由于传统的社会管理机构设置无法满足社会事务多元细分的趋势，而使多个部门管理同一社会事务或者本该由一个部门统一管理的社会事务却分管于不同部门之下，造成不同管理部门之间跨越管理权限而很难进行协调并造成管理的混乱，或者因为条块结合的传统管理体制造成对同一社会事务的低水平重复管理，并带来条块之间和矛盾冲突等管理问题。
政府社会管理缺位主要表现为政府该管却没有管而造成社会管理的真空。例如，对于那些市场可以发挥作用的领域，政府要少干预或者不干预，而在那些不能仅靠市场发挥作用的领域，或者在那些即使完善的市场制度下仍然会出现失灵问题的领域，则政府应该强化社会管理的职能以弥补其不足和失灵；但是，在我国，市场机制一度成为政府所崇拜和迷信的管理模式，认为经济的增长可以自然而然地解决一切问题，并且把市场化简单地引入社会管理和公共服务领域，造成泛市场化，结果应该由政府承担的责任政府没有承担起来，政府简单地将许多社会事务交给市场，这是政府在社会管理方面的失职，带来了许多严重的社会问题；又如，随着社会主义市场经济的建立和改革的深入，一些新的社会问题和社会事务不断产生，传统政府社会管理体制和管理方式越来越不能适应新情况，许多本应由政府重点管理的领域却因管理不力而导致问题重重。农村环境保护、收入差距扩大、社会公平问题和公共安全问题等，包括一些地方黑社会的存在、许多行业无自律、农村村委会贿选等现象都是政府社会管理缺位的表现。
第三，社会结构的转型与变迁带来一系列社会管理问题。
我国社会结构的最明显特点就是由于身份制和户籍管理制度形成的城乡二元结构。随着市场经济改革的深入，基于身份制的二元社会结构逐渐解体，原有的户籍管理制度很难满足人户分离和流动人口不断增加的社会现实。与此同时，我国又没有合适的新制度对这些不断增加的流动人口进行规范和管理，尤其是随着城市化进程的加速，大批农民摆脱户籍和身份的束缚涌入城市，他们因无法纳入现有城市管理体制的范畴而造成一系列管理问题，如进城农民工问题、农民工子女教育问题和农民工权益保障问题等。
第四，刚刚兴起的公民社会还无法面对和克服政府失灵和市场失灵的双重困境。
公民社会的形成和崛起对我国经济、社会和政治生活带来了深刻的影响。但是，刚刚兴起的公民社会仍然无法克服政府失灵和市场失灵的双重困境。公民社会的自治能力差，参与社会管理的空间和作用都不大，本来应该在公民社会自治过程中通过自治得以解决和完成的社会管理仍然由政府在承担，政府过多承担了不应该承担的对社会事务的直接管理任务，不但效果和效率不好，政府管理成本也提高，而且对于公民社会朝向自主、独立和自治的进一步发展也是百害而无一利的。
一方面，政府角色定位不清、职能转换不到位而造成公民社会的壮大困难重重；另一方面，公民社会的壮大又给政府的社会管理带来新的任务，在政府职能转换不到位的情况下，必然出现社会管理体制的多重问题。
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