第四篇第四章“伊拉克战争战前情报调查”的特点和影响
美国情报界在其六十余年的发展历史上遭受过两次最为严重的情报失误，一次是2001年9月11日基地组织的恐怖袭击事件，另一次是对萨达姆政权发动战争之前，伊拉克大规模杀伤性武器计划情报评估失误事件。Richard
L? Russell, Sharpening Strategic Intelligence: Why the CIA Gets It
Wrong, and What Needs to Be Done to Get It Right, New York:
Cambridge University Press, 2007, p.
1?“伊拉克战争战前情报调查”正是针对后者的调查与反思，同时也是参议院情报特别委员会为履行法律赋予的职责而开展的一次制度化情报监督。通过把它与其他国家和部门所做的“平行调查”进行横向对比，并与二战后国会历次情报调查进行纵向对比，我们可以发现此次情报调查的不同之处。此外，调查活动本身，以及调查结论对美国的国会情报监督和情报改革工作产生了深远的影响。
第一节“伊拉克战争战前情报调查”的特点
一、二战后拥有“平行调查”数量最多的美国国会情报调查
伊拉克战争前，美国、英国、澳大利亚、以色列、丹麦等国领导人纷纷表示有“确切”情报显示伊拉克拥有大规模杀伤性武器，并与恐怖组织有染。最著名的言论莫过于布什在2003年《国情咨文》中提到的“英国政府了解到萨达姆近期已从非洲购买了大量铀”，以及英国政府表示的“伊拉克可在45分钟内部署生化武器”。虽然美、英、澳等国领导人在讲这些话的时候底气十足，并援引了大量情报，但战争结束后这些战前情报却长久地停留在了“传说”阶段，战后发现的种种事实更是表明战前各国引以为据的情报评估全都出现了背离实际的重大失误。
因此，伊拉克战争战前情报失误是一次具有广泛国际影响的重大情报失误。为了回应舆论压力和公众指责，同时也是为了找出情报失误的真正原因，参战国政府相关部门及议会纷纷就战前情报失误问题展开了大规模的调查。由于各国在调查内容和调查时间上基本一致，因此可以互相称为“平行调查”。美国“伊拉克战争战前情报调查”即是诸多“平行调查”中的一例。除此之外，据笔者的不完全统计，各国各部门还相继进行了多达12次的情报调查，参见表4-5。表4-5“伊拉克战争战前情报调查”之外各国开展的“平行调查”国别调查主导部门调查报告
出台时间调查报告名称美国中央情报局白宫国防部参议院武装力量委员会2004年2005年2005年2007年2004年《中央情报主任特别顾问关于伊拉克大规模杀伤性武器的综合报告》（又名“杜弗勒报告”）《科尔研究组报告》《中央情报主任关于从伊拉克军事行动中得到的情报教训的报告》《美国大规模杀伤性武器情报能力调查委员会调查报告》《对负责政策事务的副国防部长办公室伊战前活动的审察》《在伊拉克与基地组织关系问题上采纳另一种情报分析的调查报告》英国众议院外交事务委员会2003年《对伊拉克开战的决定》情报与安全委员会2003年《伊拉克的大规模杀伤性武器：情报与评估》布赖恩?赫顿法官2004年《有关凯利博士死亡情况的调查报告》（又名“赫顿报告”）政府独立调查委员会2004年《大规模杀伤性武器情报审查报告》（又名“巴特勒报告”）澳大利亚议会联合委员会2003年《关于伊拉克大规模杀伤性武器的情报》政府2004年《对澳大利亚情报机构的调查报告》以色列议会外交与
国防小组委员会2004年名称不详
有四个国家的不同部门针对同一情报失误问题从不同侧面、不同角度开展各自的单独调查，这在世界情报史上是极为罕见的现象。对美国来说，自1947年建立现代意义上的情报体系以来，紧随情报失误之后的是各种委员会的情报调查，但是从来没有哪一次情报失误会有如此广泛的国际影响和如此众多的“平行调查”。各国的情报调查不仅要回答本国情报机构为何会犯下如此严重的情报失误的问题，而且还要回答本国政府是否存在操纵战前情报以服务特定政治目的的问题。第一个问题回答起来比较简单，因为这正是历次情报调查工作的重点，各调查委员会在这方面也都积累了丰富的经验。但是，第二个问题则显得异常尖锐，毕竟它直接将矛头对准了各国政府首脑及相关行政部门，无论什么样的独立调查委员会都不可能坚守完全的“独立”。因此，英国通过4次情报调查洗脱了首相布莱尔操纵战前情报的嫌疑，并把大部分责任推到了情报机构的身上，同样的情况也出现在了澳大利亚和以色列。相比之下，美国的“伊拉克战争战前情报调查”就显得尤为特殊，因为它对两个问题都做出了正面回答，答案体现在两个阶段的调查报告上，第一阶段调查报告主要回答的是上面提出的第一个问题，第二阶段调查报告则回答了第二个问题。横向对比之后可以发现，参议院情报特别委员会的这次调查研究更为深入、对问题的解答更为全面，更多地体现了调查委员会应有的寻根问底的态度。
二、二战后历时最久的美国国会情报调查
“伊拉克战争战前情报调查”从2003年6月启动到2008年6月结束，前后持续了整整5年，这一时间跨度对二战后任何一次情报调查委员会来说都是难以想象的。因为，在此之前，二战后美国国会开展的情报调查中历时最长的也不过持续了3年，参见表4-6。表4-6二战后美国国会开展的历次情报调查历届政府国会组建的情报调查委员会调查内容调查持续时间杜鲁门政府第一届胡佛委员会包括情报机构在内的联邦政府机构的工作1948年6月～1949年1月艾森豪威尔政府第二届胡佛委员会研究联邦政府的情报活动1953年7月～1955年5月尼克松政府参议院“水门事件”调查委员会调查“水门事件”1973年2月～1974年6月续表历届政府国会组建的情报调查委员会调查内容调查持续时间福特政府国会墨菲委员会调查政府执行外交政策的机构与程序1972年7月～1975年6月参议院丘奇委员会调查情报界滥用职权的情况1975年1月～1976年4月众议院尼茨委员会调查情报界滥用职权的情况1975年2月～1975年6月众议院派克委员会调查情报界滥用职权的情况1975年7月～1976年1月里根政府参议院“伊朗门事件”特别委员会调查“伊朗门事件”1987年1月～1987年11月众议院与伊朗秘密武器交易调查特别委员会调查“伊朗门事件”1987年1月～1987年11月克林顿政府众议院常设情报特别委员会为情报界改革进行的全面调查（IC21）1995年1月～1996年6月乔治?W?
布什政府参议院情报特别委员会和众议院常设情报特别委员会组成的联合调查委员会对“9?11”事件进行联合调查2002年2月～2002年12月参议院情报特别委员会对伊拉克战争战前情报失误进行的调查2003年6月～2008年6月
通过对二战后美国国会开展的历次情报调查进行纵向梳理，我们可以发现这样一个事实，即各种类型的情报调查大都集中关注情报机构的工作失误和违法活动，很少涉及政府领导层的过失。因此，调查委员会内部不会出现太大分歧，基本上能够保持一致对外，白宫也不会刻意干预调查，而是给予最大程度上的配合。当然，国会对“水门事件”和“伊朗门事件”的调查也曾涉及最高决策层的过失，并产生了较大影响，但由于当时证据确凿，政府高层难辞其咎。所以虽然民众愤慨，调查过程中论辩激烈，但调查效率很高，各方争议很快消除，并不存在拖延扯皮的现象。为什么参议院情报特别委员会的此次调查会持续如此长的时间呢？答案很简单，调查内容过于敏感，争议太大。
“伊拉克战争战前情报调查”是一次十分独特的情报调查，因为它把以总统为首的最高决策层推到了调查的对立面，不仅要调查美国情报界在伊拉克战争前开展的情报活动的客观性和准确性的问题，还要调查布什政府是否为了政治目的而操纵战前情报的问题。自从参议院情报特别委员会修订了第二阶段受权调查范围之后，委员会内部两党参议员之间，以及委员会和共和党政府之间就形成了两种难以化解的矛盾。一方面，民主党参议员力求彻底清算政府过失，把伊拉克战争战前情报失误的责任尽可能多地往共和党政府身上推，而共和党参议员则竭尽全力阻止调查得出任何不利于共和党政府的结论。最能体现这一内部矛盾的是参议院情报特别委员会发布的6份调查报告。每份调查报告的结尾都被加入了一个十分特殊的部分——“附加观点（Additional
View）或少数派意见（Minority
View）”，用于持不同意见的委员表达自己对报告中某些观点和内容的不满。这在此前国会主导的任何一次情报调查中都是非常罕见的。虽然正文部分已经得出了委员会的主要调查结论，但每份报告的结尾都会有共和党参议员针锋相对的指责，以及他们的不同看法。可以说，参议院情报特别委员会的内部矛盾始终未能得到缓解，并持续影响着此次情报调查的全过程。另一方面，当参议院情报特别委员会向布什政府寻求调查需要的相关信息时，政府各部门表现出不予配合的消极态度，极力阻碍调查的顺利进行。因此，在委员会之外，政府与委员会之间也存在着一种异常尖锐的矛盾对抗关系。正是在这种双重矛盾的影响下，参议院情报特别委员会的调查工作进展十分缓慢，特别是第二阶段的调查更是一度陷入瘫痪状态，只是在民主党参议员使用闭门会议的罕用规则的情况下才迫使调查步入正轨。
三、“调查型监督模式”影响下的制度化国会情报监督
按照美国学者的观点，国会情报监督分为“巡警”（Police Patrol）与“火警”（Fire Alarms）两种类型。M?D?
McCubbins T? Schwartz, “Congressional Oversight Overlooked:
Police Patrols and Fire Alarms,” American Journal of Political
Science, Vol? 28, No? 1, February, 1984, p.
23?在没有“严重情报事件”发生的情况下，国会情报委员会总是按部就班地依据业已形成的工作流程处理各类情报监督事务，就像街头警察执行日常巡逻任务一样，审查总统提交的年度情报预算，并以编制年度《情报授权法》美国情报界的预算流程分两步：先授权，后拨款。授权的权力主要掌握在国会情报委员会手中，实现方式是编制年度《情报授权法》。该法案于1978年首次颁布，主要是审查和批准情报界在组织结构、工作重点、计划任务上的调整与改革，同时也规定了拨给特定情报机构和计划的具体金额，是每年国会情报委员会要完成的最重要的一项工作，也是国会监督情报界的主要方式。的方式授权国会对情报界的拨款，批准任命行政部门提名的情报界高层官员，听取情报界的各种工作汇报等等。但是，一旦出现了“严重情报事件”之类的“火灾”时，国会情报委员会的监督职能就从“日常巡逻”转变成了“事后救火”，调查权得到广泛使用，大量精力被投入到了事后查找原因的工作中去，并出台内容丰富的调查报告。国会常设情报委员会建立之后，这两种监督模式被交替使用，呈现出了独具特色的国会情报监督模式，参见图4-1。
图4-11975～2006年国会的主要情报监督模式Loch K? Johnson （ed?）, Handbook of
Intelligence Studies, New York: Routledge, 2007, p.
344?如果按照以上检验标准来检验的话，“伊拉克战争战前情报调查”自然属于“事后救火”型的国会情报监督。因为它是针对重大情报失误进行的调查，而且调查过程与参议院情报特别委员会的日常监督流程有很大区别。美国学者弗兰克?史密斯特曾在其专著《国会监督美国情报界：1947～1994》中对国会这种“事后救火”式的情报监督模式有过更为详细的分类，即可分为“制度型监督模式”（Institutional
Oversight Model）与“调查型监督模式”（Investigative Oversight
Model），参见表4-7。“制度型监督模式”中，立法部门与行政部门之间是一种合作关系，监督是为了能够了解情报制度本身，集中关注的是情报机构的功能、流程和程序。立法部门与行政部门都认为监督是为了强化与改进情报能力，而且制度型监督会尽量避开冲突、争议或轰动性的宣传，调查委员会与行政部门之间的关系可以被形容为“律师与客户”、“家长与小孩”、“偶发矛盾的婚姻”、“伙伴”等互相支持的关系。而“调查型监督模式”中，立法部门与行政部门之间则是一种对抗关系，监督被一种寻根究底式的调查所主导，情报失误或丑闻被不断地揭露出来，并以公开听证会的形式向媒体和公众公布调查结果。冲突与争议都是不可避免的，而且此类监督的主要目的是教育，即向国会和公众展示情报机构的失误或丑闻。Frank
J? Smist, Congress Oversees the United States Intelligence
Community 1947～1994, Knoxville: The University of Tennessee Press,
1994, pp. 21～22?表4-7两种国会情报监督模式Ibid?, p. 20?制度型监督的态度调查型监督的态度对待
幕僚寻求华盛顿内部人士：利用学者、从事国家安全职业的野心家去理解各种制度和过程。寻求外部人士：利用干劲十足的调查员以及律师来查找缺点和不足。对待所
隶属的
议院寻求最大程度上的通过和支持。对其负责且做出响应。寻求让议员、媒体和公众都知道我们需要行动起来纠正错误。富有侵略性，害怕成为叛徒。对待
行政
部门顺从：倾向于毫无疑问地接受行政部门提供的任何信息。力求建立一种伙伴关系和共识，尽量减少冲突和争议。倾向于变成被监督者的代言人；被拉拢或“被教育”。希望证明自己是可以信赖的。持怀疑态度：不相信行政部门会提供毫无偏见的信息。使用评论家、总审计局、外部顾问，并保持一种互为对手的关系。不断寻找各种失误以及权力滥用的证据；喜欢看到行政部门官员局促不安的样子。最害怕的就是被拉拢或被同化。对待
媒体持怀疑态度：认为媒体总是喜欢大惊小怪、追求轰动效应；希望保持低调。倾向于私下举办闭门听证会；不把媒体看成是参与其中的一个角色。视媒体为盟友，教育其他议员和公众的信息通道。举办戏剧性、有轰动效应的听证会来引发各方对权力滥用问题的关注。
如果从表4-7中所列的四个方面对“伊拉克战争战前情报调查”进行归类的话，我们可以看出此次情报调查属于“事后救火”型国会情报监督的“调查型监督模式”。首先，从对待幕僚方面来看，参议院情报特别委员会的幕僚虽然大多都有情报背景，但并不受行政部门的影响，而是一群具有专业素养的情报调查人员。他们在工作之初就已经把自己定位为不受外界影响的情报调查人员，力求客观重现伊拉克战争前的情报分析环境。因为只有把自己放在一个客观的环境中，才能查找出情报失误的原因，而这种客观性正是伊战前的情报分析人员所缺乏的。其次，从对待所隶属的议院方面来看，参议院情报特别委员会虽然内部矛盾重重，但作为一个整体，它还是力求让参议院全体议员都能了解此次调查的意义、进展和存在的主要问题，以期获得最大程度上的支持。再次，从对待行政部门方面来看，参议院情报特别委员会在前期由于受共和党主席的影响基本没有对共和党政府提出过多指责，但委员会中的民主党议员却始终对此持不同意见，并言辞激烈地指出政府过失。特别是2006年中期选举后，民主党重掌国会，对行政部门的批评也就越来越多。最后，从对待媒体方面来看，此次情报调查充分运用了媒体的力量，在调查的每一个关键阶段，委员会总是允许媒体及时就存在的各种问题进行报道，以让民众了解到调查的最新动向。总之，媒体被视为此次情报调查的一个坚强盟友，广大民众更是借此了解到了许多情报机构的过失和政府的失职。
2003年后，国会情报委员会的制度化日常情报监督工作被突如其来的伊拉克战争战前情报失误打断，参议院情报特别委员会随后的一系列举动代表了一种彻底查明原因的勇气和决心。无论结果如何，调查本身已经反映出了国会情报委员会对情报失误问题的重视，更表明1976年建立的国会情报监督制度在促进情报工作的有效开展、避免权力滥用及违法事件发生等方面继续发挥着不可替代的作用。因此，直至2008年6月才结束的“伊拉克战争战前情报调查”代表着国会最近一次“调查型情报监督”。
第二节“伊拉克战争战前情报调查”的影响
从1941年珍珠港事件触发“情报警报”（Intelligence
Alarm）挑起美国紧张神经以来，美国接二连三地遭遇了许多次的情报失误和丑闻，虽说引发民众关注的界限各有高低，但每次情报失误的发生总会伴随着国会或行政部门的调查与反思。据美国学者洛什?约翰逊的统计，1941年至2006年期间，美国平均每7?6年就会出现一次严重的情报事件，参见图4-2。而且，每次情报调查都会对行政部门或国会产生重大影响。如1941年的珍珠港事件促使美国建立起了现代意义上的情报体系，而1974年的国内间谍丑闻则直接导致了国会常设情报委员会的建立。2003年的伊拉克战争战前情报失误是美国遭受的最近一次严重情报失误，参议院情报特别委员会启动“伊拉克战争战前情报调查”的目的在于借此机会强化国会情报监督职能，更多地参与到情报管理事务中，与行政部门争夺对情报界的控制权。虽然调查过程中国会的情报监督工作实际上受到了一定程度上的阻碍，但是调查得出的异常尖锐的结论则不断影响着国会对情报界现存问题的基本看法，从而对指导情报改革工作的情报立法过程产生了一定程度上的推动性影响。
图4-21941～2006年高低界限情报警报的出现频率图中F代指情报搜集或分析的失误（failure of collection
andor analysis），S代指丑闻或不合适的行为（scandal or
impropriety）。黑体加粗的年份代指高界限的年份。平均间隔年数的计算不包括“水门事件”。Loch K? Johnson
（ed?）, Handbook of Intelligence Studies, New York: Routledge, 2007,
p. 349?一、国会情报监督工作受到阻碍
虽然参议院情报特别委员会借此机会重申了国会参与情报监督事务的固有权力，在民众和媒体面前树立起了良好的正面形象，从而大大提高了国会情报监督的知名度，但是其追根究底的调查方式触犯了许多政府部门的利益，与现实政治环境格格不入。因此，在一些敏感问题上调查工作举步维艰，调查本身并没有达到预期目的，反而对参议院情报特别委员会正常履行日常情报监督工作产生了一些不利影响。
（一）参议院情报特别委员会在调查过程中过多地卷入了党派斗争，丧失了客观性，进而演变成为党派斗争的焦点和舞台，不利于情报监督工作的正常开展。
参议院情报特别委员会在其建立之初就把自己的宗旨定位为避免党派偏见的影响，努力构建一个独立的情报监督实体，履行正常国会监督职能。参议院情报特别委员会的第一任主席丹尼尔?井上（Daniel
K?
Inouye）就坚持认为委员会应该是一个建立在两党合作基础上的超越党派偏见的委员会，此外委员会幕僚也不能单独听命于某个委员，而应为委员会全体服务。Frank
J? Smist, Congress Oversees the United States Intelligence
Community 1947～1994, Knoxville: The University of Tennessee Press,
1994, p.
94?然而，“伊拉克战争战前情报调查”过程中所发生的一切完全背离了建立该情报委员会的初衷和历史惯例。参议院情报特别委员会内部的党派偏见并没有得到很好的遏制，而是表现出了十分强烈的对抗色彩，从而使委员会的内部分歧扩大，造成无法挽回的政治损失。例如，委员会主席共和党参议员帕特?罗伯茨和副主席民主党参议员约翰?洛克菲勒就曾公开表示自己对对方的不满，而且在调查范围的问题上始终坚持各自的不同意见。此外，由于受到共和党参议员的强烈抵制，“伊拉克战争战前情报调查”的最终报告没有加入改革建议，而只是得出了基本的调查结论。出现这种奇特现象的原因在于共和党控制的委员会不希望达成一个两党在改革建议上的共同意见，因为这些调查建议只会让总统忙碌不堪，甚至还可能侵犯到相关行政部门的利益。还有，从调查出台的各种报告中我们可以清晰地看出两党斗争的高下之别：以2006年11月的中期选举为分水岭，之前出台的三份调查报告受共和党主席的影响比较大，主要关注的是情报界的战前情报工作，把情报失误的责任推给了情报界；而之后出台的三份调查报告则受新任民主党主席的影响比较大，主要关注的是政府对战前情报的使用问题，尽量把情报失误的责任往政府身上推。这也就是说，一旦某一党派在委员会占据优势地位，那么情报调查就必然向该党的立场和目标倾斜，从而成为政治斗争的牺牲品。
鉴于以上原因，在调查结束后的短时间内，参议院情报特别委员会要想在两党公平合作的基础上开展任何制度型的监督或调查工作都会不可避免地受到政党政治的影响，而如何在最大程度上恢复或促进国会情报委员会内部的非党派化也就成了参议院情报特别委员会要努力完成的一项困难而艰巨的任务。
（二）参议院情报特别委员会与行政部门围绕调查取证问题的争斗严重恶化了两者之间原本就脆弱的关系，调查结束后参议院情报特别委员会在开展情报监督工作时可能会受到更多的阻碍。
行政部门与立法部门之间的斗争由来已久，这是美国三权分立、权力制衡政治体制的独特设计，正如美国先贤麦迪逊所言：“野心必须用野心来对抗”。而在情报事务上，立法部门与行政部门之间更是不乏争斗与对抗，原因在于两者互不信任。首先，国会认为行政部门总会夸大情报，或为政治目的而玩弄情报。因此，当白宫引用不能向外界透露的情报来证明一项政策的合理性时，国会就会认为实际情况肯定是事实无法支撑政策。其次，行政部门也不愿与国会共享秘密。国会两院都规定任何议员都可以得到任一委员会掌握的信息，议员只需要到掌握相关信息的委员会办公室那里索要即可。情报界认为虽然国会中的大多数议员都值得信任，但有些议员则不一定。Craig
Eisendrath ed?, National Insecurity: U?S? Intelligence after the
Cold War, Philadelphia: Temple University Press, 2000, p.
200?此外，行政部门在与国会争夺情报控制权时占有优势，因为虽然国会情报委员会拥有调查取证的权力，但调查需要的关键性情报素材掌握在行政部门管辖下的情报机构手中，如何让这些被调查对象主动交出可能有损于本部门利益的情报材料是一个非常棘手的问题。因此，国会情报委员会历来十分重视处理好与行政部门的这种微妙关系，既不能撕破脸皮和行政部门对着干，也不能过于迁就行政部门的过失，被其拉拢，受其制约。
然而，事实上参议院情报特别委员会在调查过程中表现出了很强的党派对立色彩，不仅内部矛盾无法解决，而且还把与行政部门的关系搞得很僵。民主党参议员在调查过程中对行政部门严加指责，紧追不放，大有痛打落水狗之势，此举严重恶化了国会情报委员会与行政部门之间原本就脆弱的关系。其后果集中体现在2005财年后《情报授权法》的流产问题上。应该说，编制年度《情报授权法》是国会情报委员会每年都要完成的最重要的一项情报监督工作，通过该项情报立法，国会情报委员会可以审查和批准情报界在组织结构、工作重点、计划任务上的调整与改革，同时规定划拨给特定情报机构和计划的具体金额。但由于“伊拉克战争战前情报调查”严重恶化了国会情报委员会与行政部门之间的关系，2005财年后，没有一项《情报授权法》草案得到通过成为法律，走得最远的《2008财年情报授权法》草案也被布什总统一票否决。没有《情报授权法》就意味着关键性的情报问题要在《国防授权法》和《国防拨款法》中解决，因为大部分情报机构都是国防部不可缺少的组成部分，《国防授权法》和《国防拨款法》可以在主要的采购问题上授予情报机构足够的法律权力。但问题在于自此以后，国会情报委员会最重要的情报监督工具就失去了应有的法律效力，无法对情报界提供具体指导，更无力超越国防部的限制，从整体上整合情报界的情报搜集与分析能力。
因此，经过此次情报调查，国会情报委员会的情报立法工作受到了很大阻碍，2005财年后年度《情报授权法》草案始终无法通过，这就在很大程度上排除了国会情报委员会在情报管理和改革事务上的参与权。而如何改进国会情报委员会的监督工作，以及是否可以联合原子能委员会为样板创建两院联立的联合情报委员会成了今后一段时间国会情报监督需要考虑的热点问题。
二、情报改革工作取得新突破
国会针对严重情报失误事件的调查不仅是为了找出失误原因，得出调查结论和提出改革建议，更重要的是要以调查结论为立法依据，开展针对情报改革的情报立法工作，从法律上规定情报界的改革方向，增强国会对情报界的控制力和影响力。因此，“伊拉克战争战前情报调查”对情报改革的影响不是体现在情报机构随后提出的具体改革举措中，而是体现在调查结束之后国会开展的情报立法工作当中。参议院情报特别委员会实际上是通过情报立法权来获得情报改革权，从而间接参与到了情报界的改革进程当中。
“伊拉克战争战前情报调查”期间，参议院情报特别委员会间接参与情报改革工作的第一个成果就是制定《2005财年情报授权法》。自从20世纪70年代中期正式国会情报监督机制建立之后，国会情报委员会就承担起了日常性的情报立法工作，为每个财政年度制定《情报授权法》已经成为国会进行常规情报监督和渐进式情报改革的重要工作形式，也可以说该法是重组情报界的一种常设机制。情报界在许多任务分配和机构调整问题上的改革都是通过《情报授权法》实现的，如依据《1993财年情报授权法》建立了从属于中央情报主任办公室的国家情报委员会，Craig
Eisendrath ed?, National Insecurity: U?S? Intelligence after the
Cold War, Philadelphia: Temple University Press, 2000, p.
207?而依据《2004财年情报授权法》则建立了财政部下属的情报与分析办公室。2004年12月23日生效的《2005财年情报授权法》2004年5月5日，参议院情报特别委员会提交了编号为S?2386的《2005财年情报授权法》议案，随后，与众议院常设情报特别委员会提交的编号为H?R?4548的《2005财年情报授权法》议案一同经两院协商委员会讨论通过。2004年12月23日，由布什总统正式签署并成为法律。是“伊拉克战争战前情报调查”期间出台的唯一一部年度《情报授权法》，它在很大程度上受到此次情报调查的影响，因而体现着参议院情报特别委员会的改革意图。如针对“伊拉克战争战前情报调查”暴露出的情报界人力情报匮乏、缺乏懂特定外语的人才的情况，该法明确提出要加强情报界的外语能力，并规定“除非中央情报主任认为某人已具备熟练的专业外语阅读和表达能力，且能够用外语传达美国的优先事项，并施加影响，否则任何人都不能得到中央情报局情报处或行动处的高级情报职务。”Intelligence
Authorization Act for Fiscal Year 2005, Pub? L? No? 108～487, 118
Stat? 39392005?
http:intelligence?senate?gov\laws\pl108～487?pdf?此外，该法还规定国防部长和国家情报主任应联合实施一项“外语计划”（Foreign
Languages Program），目的是增强对情报界未来能力建设至关重要的外语能力。
除了《2005财年情报授权法》之外，还有一部情报立法体现着此次“伊拉克战争战前情报调查”的影响，那就是2004年12月17日生效的《情报改革与防止恐怖主义法》，它被称为是“美国情报界自冷战以来规模最大、最为彻底的一次情报改革”Office
of the Press Secretary, President Signs Intelligence Reform and
Terrorism Prevention Act, December17, 2004?
http:www?whitehouse?govnewsreleases20041220041217-1?html。美国学者普遍认为，该法是在“9?11”事件和伊拉克战争战前情报失误事件的共同影响下制定的，其中处处体现着“9?11”委员会和参议院情报特别委员会的调查成果和建议。此次“伊拉克战争战前情报调查”得出的一些重要结论为该法中的关键性改革条款提供了基本的立法依据，从而促使美国的情报改革工作取得了许多新突破。
（一）“伊拉克战争战前情报调查”发现中央情报局滥用其在情报界的特殊地位，排斥其他情报机构的反对意见，从而造成情报界管理混乱，在关键性问题上漏洞百出。因此，《情报改革与防止恐怖主义法》决定设立国家情报主任一职，并由其作为美国情报界的总负责人，协调整个情报界的工作，同时也是总统、国家安全委员会和国土安全委员会在国家安全情报方面的首席顾问。该法规定国家情报主任拥有情报界的预算指导和监督权、资金调拨与再计划权、人事任命和管理权等重要权力，而且通过国家情报主任办公室管理整个情报界，不再担任情报界其他任何机构的领导职务。这也就从制度上结束了中央情报主任兼任中央情报局局长这一双重职务所带来的情报界管理混乱和中央情报局地位特殊的不良局面，从根本上杜绝了中央情报局权力滥用现象的出现。中央情报局成为情报界16个情报机构中的普通一员，其局长则被定位为“国家人力情报主管”（National
Human Intelligence Manager）Office of the Director of National
Intelligence, An Overview of the United States Intelligence
Community for the 111th Congress, 2009, p.
4?http:www?dni?gov\overview?pdf?，职责是在情报界范围内协调、化解冲突和评估秘密人力情报活动，并确保此类活动合乎现行法律、行政命令、机构间协议的规定。
（二）“伊拉克战争战前情报调查”发现情报界过于轻视人力情报力量建设，从而导致人力情报很难渗透进困难目标内部并获取重要情报，而且分析方法存在漏洞，不能确保分析结果的客观性。为此，《情报改革与防止恐怖主义法》强调要弥补情报工作中的“短板”，重点建设人力情报力量，并规定“中央情报局局长要强化本局情报分析和人力情报及其他能力；发展并保持本局外语计划；雇佣有多种背景的人员以增强情报能力；建立并保持本局实施层面人力情报与信号情报之间的有效关系。”而且还要求“本法生效后的180天内，中央情报局局长应向国家情报主任和国会情报委员会提交一份改进情报分析的战略，以及一份改进人力情报及其他情报能力的战略。”Intelligence
Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub? L? No? 108～458,
118 Stat? 36382004?
http:intelligence?senate?gov\laws\pl108～458?pdf?此外，为了在分析领域引入竞争机制，以确保情报分析的客观性，《情报改革与防止恐怖主义法》决定在情报界中引入选择性分析方法（Alternative
Analysis）选择性分析法在通常情况下是指在一个政府部门之内建立几个独立的分析中心，每个中心都有权进行情报评估，并向上报告其评估结果；选择性分析法的另一种形式是就某一专题建立独立的竞争分析中心。参见张长军：《美国情报失误研究》，军事科学出版社2006年版，第264页。，并规定国家情报主任应制定一个分析流程，任命一个个人或实体来确保情报界的适当成员能够开展选择性分析（通常称为“红队分析法”）。
（三）“伊拉克战争战前情报调查”发现情报共享不足是引发情报失误的重要原因。因此，《情报改革与防止恐怖主义法》明确提出了创建信息共享环境（Information
Sharing
Environment）的概念以扩大认同，同时规定要有专人和专门的机构负责落实信息共享的具体规划。其中，专门负责信息共享的个人被称为“信息共享项目主管”（Information
Sharing Program
Manager），该法规定其职责是“为信息共享环境制订计划，并管理和监督计划的执行；为推动信息共享环境的发展，协助制定相关的政策、程序、方针、规则和标准；协助监督和评估联邦政府部门和机构在信息共享环境方面的执行情况，确保有发展上的适度性、技术上的连续性以及政策上的灵活性，并定期向国会汇报工作情况。”而专门负责信息共享的机构被称为“信息共享委员会”（Information
Sharing
Council），其职责是“在建立发展和维持信息共享环境的政策、程序、方针、角色和标准方面向总统和信息共享项目主管提出建议；确保参与信息共享环境的部门和机构间的协调与合作；对联邦政府部门机构间的现行信息共享计划、体系和流程提出巩固、取消或重新分配现有资源的意见；发现联邦部门和机构在信息共享方面存在的缺陷，并提出解决方案；建议扩大信息共享环境的方法，以使联邦部门与地方政府之间可以进行信息交流；考虑是否需要扩大信息共享环境的范围，以使未来的信息共享环境可以涵盖其他相关类别的信息。”Intelligence
Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub? L? No? 108～458,
118 Stat? 36382004?
http:intelligence?senate?gov\laws\pl108～458?pdf?
总之，“9?11”事件后，特别是伊拉克战争战前情报失误发生之后，美国情报改革的力度之大、范围之广、速度之快都是前所未有的，同时此次改革也是多方面因素共同作用的结果。虽然“伊拉克战争战前情报调查”并没有对美国的情报改革工作产生直接影响，但是它的贡献在于指出了情报界存在的重大问题和缺陷，从而为情报改革提供了基本的立法依据，加速了情报界转型的进程，同时也为我们从国会立法的视角来研究情报改革的原因和依据，解读国会参与情报改革的基本思路提供了一条便捷的途径。
第三节结语
“伊拉克战争战前情报调查”是参议院情报特别委员会以情报调查的方式开展的一次颇具特色的国会情报监督，调查本身得到了媒体的持续报道、民众的普遍关注、行政部门的高度重视和学术界的广泛研究。虽然围绕调查本身的争论从未中断过，委员会内部在一些关键性的问题上也始终难以达成一致意见，但是正是在这种几乎是全民关注并参与讨论的过程中，参议院情报特别委员会的情报监督职能得到了充分发挥，调查实际上也达到了促进情报界改革和教育广大民众的目的。通过对此次战前情报调查的个案研究，笔者发现参议院情报特别委员会由于受到种种客观因素的影响而不可避免地陷入了许多两难境地：
第一，参议院情报特别委员会只能依靠被监督者提供信息，因此很难确保情报监督的客观性和独立性。对于国会中的监督者来说，情报是一个特殊领域。在其他政策监督领域，国会可以通过许多外部实体获得必要的监督信息，但在情报监督领域这种情况绝对不可能出现。因为秘密性是情报工作的基本属性，为了确保情报活动的正常进行，情报界的大部分情报计划和相关信息都被严密地限制在情报界内部。因此，在情报监督领域，被监督者单方面占有绝对的信息优势。在这种情况下，监督者为了履行其正常的情报监督职责只能向被监督者索要信息，而被监督者常常出于保护自身利益的需要而不予配合，从而导致国会情报监督的独立性和客观性大打折扣。
第二，参议院情报特别委员会要同时扮演“对手”（Adversary）和“代言人”（Advocacy）两种互相对立的角色。一般来说，国会情报监督有两个目的：一是及时发现情报界出现的问题和漏洞；二是提出情报改革建议并以立法手段提升情报界的情报能力。因此，国会情报委员会一方面要把情报界当作“对手”，以警惕的目光时刻关注其是否在滥用权力或出现情报失误，防止一切违反法律和损害美国公民权益及国家利益的情况的发生；另一方面又要熟悉被监督者的日常情报业务，以“代言人”的身份为情报界的建设出谋划策，并确保正常的情报活动能够得到必要的资金支持，维护美国的国家安全利益。
第三，参议院情报特别委员会需要小心谨慎地在保守秘密和维护公众知情权之间寻求平衡。在美国，政府保密是国家安全的保障，而公众知情乃是民主立国的基石。一边是情报界在大谈保密的重要性，并认为国会情报监督可能泄露秘密信息，从而让敌人从点滴素材中获得一个完整的认识，危害美国国家安全。另一边是国会情报委员会在努力扩大其情报监督权限，以确保情报界的各项秘密活动都能得到有效的法律监督，避免出现破坏美国民主制度的情报活动。国会情报委员会需要充分考虑情报界保密工作的现实需要以及美国民众的民主诉求，因此必须在保密需要和民众知情权之间选择一个最佳的平衡点，即保守情报工作秘密的同时，让民众了解到情报界在做些什么。
第四，参议院情报特别委员会不可避免地受到政党政治的影响，因此很难完全实现情报监督的非党派化目标。伊拉克战争战前情报出现重大失误对共和党政府来说是一场灾难，但对民主党来说却是一次在政治上得分的机会。因此，从某种程度上讲，此次战前情报调查是民主党向共和党发动的一次政治进攻，把情报失误的责任尽可能多地往共和党行政当局身上推才是民主党的真正调查动因。此外，由于情报事务的特殊性，参议院情报特别委员会的委员们参与情报监督工作不会直接给自己的选民带来任何显而易见的实际利益，同时也无法就其在情报监督领域的工作向选民说明。所以委员们不愿意更多地涉及复杂的情报事务，缺乏介入情报监督工作的动力，只是一味地服从于主席和副主席的领导，很难履行进行客观情报监督的重任。
通过研究此次战前情报调查，我们发现了国会情报监督体制存在的一般性问题，正是在这些客观因素的共同作用下，形成了独特的美国国会情报监督模式。国会情报委员会在未来的发展道路上必然还要面对这些难以解决的矛盾，而如何在这些相互矛盾的因素中寻求最佳的平衡点势必将成为国会情报委员会走出困境，提高情报监督效能的关键。
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