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| 內容簡介： |
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本书通过理论基础、制度分析和专题报告三个篇章对中国超大城市人口调控与城市病防治进行了深入系统的研究。理论分析篇主要对城市人口承载力进行理论研究，制度分析篇对中国超大城市城市病的制度性根源进行深入研究，专题报告篇以北京（中国超大城市中城市病*为典型和严重的城市）为例，通过四个专题报告回答如何缓解超大城市城市病。
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| 關於作者： |
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刘洁，女，1983年1月出生，管理学博士，北京联合大学商务学院副教授。专长在于用经济学方法和管理学方法研究社会问题。主持国家社科基金青年项目、教育部人文社科青年项目等多项科研项目。
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| 目錄：
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第一篇 理论基础：城市人口承载力的理论
第一章 城市人口承载力研究的现实意义与研究回顾
第一节 城市人口承载力研究的现实意义
第二节 人口承载力研究回顾及其成果评析
第二章 城市人口承载力的影响因素分析
第一节 城市人口承载力的内涵
第二节 城市人口承载力与资源环境承载力的联系与区别
第三节 城市人口承载力的影响因素
第四节 城市人口承载力影响因素的数理论证
第三章 人口规模和经济规模的协调度研究
第一节 指标构建
第二节 国内外区域经济人口分布协调状况分析
第三节 发展方式的选择是城市人口承载力分析的关键
第四章 城市人口承载力理论分析的政策含义
第一节 积极优化产业结构
第二节 合理选择城市发展模式
第三节 加强城市群建设
第二篇 制度分析：中国超大城市城市病的制度性根源与对策
第五章 城市病相关研究评述
第一节 城市病的内涵和外延
第二节 城市病及其成因的相关理论研究
第三节 缓解城市病的研究和实践
第六章 中国超大城市城市病的表现形式和直接成因
第一节 中国超大城市的界定
第二节 中国城市病的表现形式
第三节 中国各类城市病的直接成因
第七章 中国超大城市城市病的制度成因分析
第一节 从干部选拔机制和政绩考核体系角度的分析
第二节 从财税体制角度的分析
第三节 从土地管理制度角度的分析
第四节 从规划体制机制角度的分析
第五节 从上下级政府关系角度的分析
第八章 缓解城市病的国际经验及其借鉴
第一节 城市化进程中的大城市趋势及其与城市病关系
第二节 部分发达国家大城市发展历程及城市病状况
人口与产业角度的考察
第三节 国际大城市应对城市病的经验总结
第四节 体制机制角度各城市应对城市病的主要经验总结
第九章 城市病的国内经验教训及其借鉴
第一节 建立多中心城市（群）成为应对城市病的主要方式
第二节 先发展、后治理式的城市病应对经验与教训
第三节 组团式城市的城市病及其发展面临的主要问题
第十章 中国超大城市城市病缓解的政策建议
第一节 缓解城市病的政策建议及其与体制机制的关系
第二节 改革政绩考核体系
第三节 改革财税体制
第四节 改革土地管理制度
第五节 改革规划管理体制
第六节 在若干方面调整上下级政府关系
第三篇 专题报告：北京市人口调控与城市病防治
专题报告一 从人口分布的不均衡性看北京城市病
一 北京并不满
二 北京人挤在北京城
三 北京市人口分布的不均衡性
四 北京市人口分布不均衡的直接成因
五 促进人口分布均衡，缓解城市病
专题报告二 北京市人口总量调控合理性分析及人口承载力匡算
一 北京市人口总量变化情况及规律
二 北京市人口总量控制政策措施和决策依据
三 北京合理的人口总量规模匡算
专题报告三 北京城市副中心的概念、选址和发展模式
一 城市副中心的内涵与相关研究
二 北京副中心应具备的条件
三 北京城市副中心的选址
四 北京城市副中心的发展思路与政策建议
专题报告四 北京城市副中心综合配套改革试验区总体方案
一 北京城市副中心综合配套改革试验区建设的必要性
二 北京城市副中心的发展现状和存在的问题
三 北京城市副中心综合配套试验区建设的总体目标
四 北京城市副中心综合配套试验区改革的政策建议
附 件 城市副中心建设的国内外经验借鉴
一 东京城市副中心发展路径及定位
二 新加坡城市建设和管理经验
三 横滨的产业培育经验
四 上海市浦东的体制改革经验
五 全球城市治理新趋势
参考文献
后 记
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| 內容試閱：
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前言
改革开放30多年来，中国已进入工业化中期和城市化高速发展阶段，城市人口正以每年1000多万的速度增长，且出现了城市规模越大、人口增长越快的现象。根据中国新的城市规模划分标准，截至2013年，全国城区人口超过1000万的超大城市已有7个。大城市人口规模的快速膨胀，一方面为城市发展带来了人力资源，促进了城市经济社会的快速发展；另一方面，人口的急剧增加，使得大城市尤其是超大城市的公共服务和社会管理压力不断加大，交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源供给困难等所谓城市病在超大城市普现。如何进行超大城市人口的宏观调控并有效治理城市病，是中国城市必须面对和解决的重大现实问题。
然而，长期以来中国对超大城市人口规模的控制以及城市病的治理都难言有效。例如，北京、上海等大城市，实际的人口规模总是超前大幅突破城市规划所设定的人口目标，以致各种生产和生活设施难以满足现实需要，城市病问题日益突出。大城市尤其是超大城市是不是一定会得病，城市病是否主要因为人满为患。从国际经验来看，城市病不是内生的，与城市人口规模有相关性但并非因果关系。大城市的确人多，但不一定满，更不一定为患。那么，为什么超大城市人口规划目标会出现屡设屡破的局面？究竟该如何看待城市人口承载力？城市病的制度成因是什么？如何缓解城市病？本书以上述四个问题为线索，通过理论基础、制度分析与专题报告三个篇章对中国超大城市人口调控与城市病进行深入系统的研究，这三个篇章的逻辑线索和内容结构如图0-1所示。
一 城市病是因为人满为患吗
一提起城市病，大多数管理者和居民会认为造成大城市城市病严重的原因是人满为患，所以削减人口总量应当是解决城市病的首要对策。事实上，人口总量控制一直是各超大城市总体规划中的重要内容，然而结果却是诸多大城市发展规划中的人口上限屡设屡破。以北京为例，其人口规划已经陷入一个屡设屡破的怪圈。早在1983年，《中共中央、国务院关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出，要坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。仅仅3年后，北京市总人口已达1000万；1993年批复通过的《北京城市总体规划19912010》要求，2010年北京市常住人口控制在1250万左右，事实是，以统计结果不完全著称的2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人；2005年初国务院批复的《北京城市总体规划20042020》明确指出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万，但北京市统计局发布的数据显示，截至2009年末，北京市常住人口为1755万人。尽管这一数字比北京市人大常委会合理调控城市人口规模专题调研组所公布的1972万人少217万多人，尽管2008年奥运会前摸底排查时北京的流动人口已经超过850万（加上户籍人口，当时北京的常住人口实际已经超过2100万），但无论基于什么渠道的统计结果，《北京城市总体规划20042020》所确定的2020年北京常住人口控制在1800万的目标早已是明日黄花。北京市也早就出台了控制人口总体规模的多项政策，例如对户籍人口迁移进行严格限制、对外来人口实行总量控制、限制外地劳动力的就业工种、以房管人等措施，但这些手段都没能收到应有的效果。尽管如此，总量控制依然是人口调控中的重要内容。
尽管北京市过去人口调控的效果并不佳，但应该看到，2000万人口不仅没使北京的社会经济发展出现根本性问题，更未出现某些人危言耸听的生态灾难，相反，北京的社会经济发展水平已经大大高于提出人口控制目标和最大人口容量时的水平，人居环境改善，居民物质和精神生活需求得到满足。诚然，我们不否认，如果只比较资源环境方面的因素，北京的宜居水平横向来看有待提高，但不可否认，纵向来看北京的宜居水平显著提高。而且，北京确定建设宜居城市的目标是在政府有比较清楚的管制目标、比较有力的管制手段情况下，是在北京房价高、生活成本较高情况下，是在这20年来北京人口仍然显著超过规划增长且势头并未减弱的情况下提出的（苏杨、王宇成，2011）。这种理论与现实之间的巨大差异，亟须对城市病，人口调控和城市人口承载力重新认识。
之所以长期以来人口调控的中心都集中在总量调控上，很大原因在于既往城市人口承载力研究有意无意地低估了技术、制度创新和管理手段进步对城市人口承载力的动态影响。由于各项研究和现实政策制定过程中，忽视了城市人口承载力是一个动态的发展过程，中国城市人口发展规划形成了步步为营、节节败退的尴尬局面。事实上，只要措施得当，资源环境等对城市人口承载力的约束是可以破解的。这也是由资源环境因素所确定的人口数量屡设屡破的重要原因。而数量问题尤其是总量问题并不是导致中国超大城市城市病严重的主要问题，人口分布和结构的不合理才是需要解决的首要问题。如果各超大城市能够通过正确的城市发展方式和城市规划降低中心城区的人口密度，形成组团式发展，且各组团具有相对完整的功能，改善人口布局和人口结构，则其人口调控中，总量问题也将不会成为首要问题。目前北京市正在进行的非首都功能疏解正是对人口分布与结构的调整。因此，缓解城市病需要正确认识城市病产生的病因，而要正确认识其病因，需要首先正确认识城市人口承载力。只有从经济学角度认识城市人口承载力及其影响因素，才可能解释理论与实践中的差异，梳理出兼具合理性和可行性的城市人口调控与城市病缓解思路，从政府管理角度使大城市的人口集聚兴利除弊。
二 如何看待城市人口承载力
从人口承载力研究屡屡并被证伪的现实情况来看，既往研究的出发点和技术路线存在较大弊端：相关研究多是静态的分析模式，即从静态角度解释封闭系统中自然资源（尤其是水资源）及其对人口的影响，忽视了开放系统中资源利用总量的可调性和资源使用效率的较大弹性，尤其是忽略了资源（这里主要指水资源，因为水资源短板理论是相关研究的主流思路）使用效率可以通过技术进步和产业结构调整而有较大提高（如相同数量的水资源、土地资源所能够承载的人口数量是有较大差距的，这会随着产业结构的变化以及技术的进步而不断动态调整）。因此，本书转变传统的研究视角，从经济学角度入手研究城市人口承载力：提出以就业为主的经济因素是城市人口承载力的直接影响因素，其他因素作为经济因素的成本要素间接影响着城市人口承载力。这一观点可以通过数理模型进行论证，还可以通过国内外区域经济人口分布协调状况进行验证。我们首先利用生产函数构建了城市人口承载力模型并以北京为例进行了仿真分析，证伪了资源短板理论，并论证了以就业为主的经济因素直接影响了城市人口承载力，而自然资源、公共设施等只是间接影响因素。
为了对国内外区域经济人口分布协调状况进行分析，我们构建了区域经济人口分布协调偏离度指数（简称HD值）来验证中国经济人口的分布状况。通过对中国区域经济人口协调度的计算，并与其他国家进行比较，我们发现以下三个问题。第一，从总量上来说，经济较为发达的地区人口数量较多，而经济欠发达地区人口数量相对较少。这从一个侧面论证了以就业为主的经济因素才是决定城市人口承载力的直接因素。第二，近年来随着中国产业的不断升级，中国HD值有所减小，经济人口之间的协调程度在缓慢提高，但应该看到，目前的经济人口分布协调程度提高的幅度还较小，人口分布与经济活动分布之间仍然存在明显差距，区域经济发展不平衡和区域人均收入差距仍然较大。第三，与一些发达国家和其他发展中国家相比，中国经济人口分布不协调度较高，如果用能够充分享受当地经济发展成果的户籍人口数代入计算的话这种不协调度还会更高。
从理论角度而言，中国这种明显的不协调与户籍等人口流动的社会管理制度限制有关，也与公共服务这种经济发展成果的共享机制不健全有关，但归根结底与发展方式有关。城市人口承载力的决定因素是以就业为主的经济因素，而区域的就业状况主要取决于经济规模和产业结构。通过进一步分析，可以发现经济规模和结构所决定的就业状况在一定程度上与区域发展方式密切相关。依据人口与经济系统关系，我们将区域发展方式分为消费偏好型和生产偏好型。两种不同的发展方式具有不同的人口状态。区域选择不同的发展方式，必然有不同的人口承载力。我们以缪尔达尔循环累积因果理论为基础，分析了中国经济人口分布较不合理的制度成因是中国不顾以人为本的抄近路发展方式，其造成经济系统收益和人口系统福利相互转化渠道的效率低下，并且在经济聚集与人口聚集之间存在制度障碍。
在此基础上，我们认为解决中国超大城市人口问题需要在正确理解城市人口承载力的基础上依靠市场手段和经济手段，从人口分布、质量和结构上进行优化调控。具体而言，要积极调整产业规模和结构，大力发展生产性服务业；合理选择城市发展模式，合理进行城市规划和公共服务设施布局；加强城市群建设，疏散中心城区的功能，促使产业集聚与人口聚集协同发展。总而言之，要通过市场手段间接调控人口，从而形成政府调控产业、市场选择岗位、个人决定去留的调控机制。
三 中国超大城市城市病的制度性根源是什么
通过对城市人口承载力的分析可以得出中国超大城市城市病的主要原因并非人多，而是人口分布不均衡，表现在单个的超大城市中，通常是中心城区人口过度集聚。那么又是什么原因造成人口过度集聚从而导致城市病呢？在本书第二篇中我们对中国超大城市城市病的制度性根源进行了深入研究。
要找出中国超大城市城市病的制度性根源，首先需要厘清城市病的相关基础概念定义，并对城市病的共性规律进行总结。从空间分布角度看，城市的主要特征是集聚，城市的各种利弊也源于集聚，城市病就是其中一弊。所谓城市病（Urban Disease），是对人口及相关发展要素向大城市过度集聚而引起的一系列社会管理和公共服务问题的统称。因为城市病的表现形式与城市化的阶段和形式有关，在不同的国家有较大的差异，本书中的城市病必须具有针对性。我们只将与过度集聚直接相关的、发生在大城市中的社会管理和公共服务方面的共性问题，才作为城市病看待。根据这一判断标准，并综合考虑中国部分超大城市城市病的表现形式和社会反映的热点，可以认为人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等是现阶段中国较为突出的城市病。这四类城市病之间存在明显的关联，例如人口拥挤是其他城市病发生的重要诱因，交通拥堵是城市环境污染的重要诱因等，且这些诱因的共性都是过度的集聚。其中有些病症，还因为中国大城市人口增长的特点以农民工为主的流动人口是主要人群而显著加重。至于像上学难、看病难、就业困难等问题，并非只出现于城市，其主因也并非城市化带来的过度集聚，而像安全风险增加、社会秩序恶化以及城市缺少文化特征等并非中国的城市病中引人注目的热点，不是中国城市化中影响国计民生的突出问题，也与过度集聚关系不大，所以我们不将其作为研究对象。通过文献总结、数据搜集、理论分析和典型城市调研，我们认为中国目前的城市病呈现三个规律。①规模越大的城市，城市病通常越全面。②城市病的恶化与城市的人口规模和经济规模增加基本同步（交通拥挤和住房困难尤其典型），越有活力的城市，往往城市病恶化程度越严重。③城市病严重的城市，在人口方面通常有这样的两个特征：第一是人口快速增长、大进小出，即这些城市的流动人口增加速度非常快（尤其最近10年），且来得多、走得少；第二是人口密度高且变动大，尤其城市中心区人口密度大、昼夜人口密度差距大，职住分离现象严重，居民通勤时间较长。这样的规律，不仅在中国超大城市，也在一些二线城市普遍存在，这种情况显然有制度性成因。
其次，我们分析了中国超大城市城市病的直接成因和制度成因。四类城市病的形成和恶化，都有其直接成因。首要的且可以作为充分条件的直接成因是大城市的人流、物流过度集聚于中心城区。这种集聚的过度包括两方面。首先，从客观情况来看，大城市的功能在行政力量的支持下过于集中，且经济功能受到突出的关注。这种情况下，大城市更易集中优质资源（就业和公共服务优质资源过于集中），城市发展条件更好，对应的，其居民（包括城市中的流动人口）的个人发展条件也更好，因此，客观和主观的选择都使大城市相对中小城市发展速度更快、集聚人口的速度更快。这种可能超过城市社会管理和公共服务能力的人口集中也带动了物流（包括车流）和污染物的集中，交通拥堵和环境污染在所难免，还显著加大了住房改善的难度；而且，中国很多超大城市的规划和建设还出现了偏颇：单中心布局、摊大饼式发展，优质资源过分集中于中心城区。这样，本来就庞大的人流还集中于中心城区或在外围居住区和中心城区之间进行潮汐式通勤，这种情况下，无论采用何种方式、何种水平的城市管理都难以避免人口拥挤、交通拥堵和环境污染。其次的直接成因是城市政府在发展中有要人手不要人口的倾向，且在城市发展规划中将建成区中居住用地比重压低。但中国的特点是以农民工为主体的流动人口是大城市人口增长主力，且有大量城市低收入户籍人口仍未满足体面住房的需求，这种情况显然显著加大了住房困难的程度。
深入分析后，可以发现这些直接成因中有的与管理水平不高有关，但更多的是由更深层的制度成因导致。在当前中国的经济发展中，政府依然对资源配置发挥着重要的主导作用，因此对于城市的发展，城市政府同样发挥着主导作用。而那些制度成因则通过影响城市政府的行为方式，诱致了上述直接成因。以超大城市的人流、物流过度集中于中心城区这一直接成因为例，其背后的制度成因就包括：偏重于经济指标的政绩考核体系使得城市政府不顾各项功能已经高度集中的现实，依然热衷于吸引大型产业项目的落户，拒绝产业功能的向外转移；以企业相关税收为主要收入来源的税制结构，也使城市政府为扩大税源而千方百计招商引资。这些，都使得大城市政府仍然致力于扩大产业规模，使大城市在人口拥挤的情况下仍然吸引大量就业人群。而地方政府事权与财力不相匹配，使得城市政府千方百计地寻求税收以外的收入来源，城市经营大行其道，且在城市的危旧房改造工作中，片面强调项目资金的自我平衡甚至追求盈利，导致高强度的地产开发进一步向老城区聚集。这些，都使得城市中心区人口很难疏散。
中国超大城市城市病的直接成因和制度性根源，可以用图0-2来总结。
基于制度成因，我们提出缓解中国超大城市城市病的对策，以对城市病治本：改革政绩考核体系，改革财税体制，改革土地管理制度，改革规划管理体制，在若干方面调整上下级政府关系。之所以要从制度成因而非直接成因着手，是因为目前中国各类城市所采取的新城建设、限制老城区人口流入、增加公共交通设施、车辆限行限购、建设郊区的新住宅区和保障房等措施，其疗效并不显著。这是因为没有体制机制的统筹改革，即便地方政府强力推动多中心、组团式发展，也难以形成对老城区的强力分流，也难以缓解过度集聚。
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