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| 內容簡介： |
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美国是较早建立文职人员制度并且发展得比较完善的发达国家，该制度在美军的现代化中具有突出的地位。尽管国内对美军文职人员制度有不少的介绍和研究，但比较零碎，且信息滞后，特别是至今尚无专著进行系统介绍。本书从梳理美军文职人员制度的历史进程入手，详细阐释其文职人员招聘选拔、任用培训、考核评价、出勤休假、裁减保留、奖励优待、薪酬福利、战场运用等具体运行政策规则，主题鲜明、重点突出、语言精练、数据详实、案例典型生动、条理逻辑清晰，填补了国内关于美军文职人员研究的理论空白，对我国军队建设文职人员制度有重要的参考和借鉴意义。
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| 關於作者： |
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李伟，政治学硕士，律师、一级人力资源管理师，海军上校。在连、营、团等多个基层经受锻炼，长期在师、军机关工作，参与军种、中央军委人力资源制度改革有关论证，发表论文20余篇，副主编专著7部。
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| 目錄：
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引言()
第一章文职人员制度的演进()
第一节历史脉络()
第二节发展逻辑()
第二章文职人员主要管理机构()
第一节联邦人事管理办公室()
第二节考绩制度保护委员会()
第三节特别顾问办公室()
第四节平等就业机会委员会()
第五节政府道德办公室()
第六节国防部()
第三章文职人员招募任用()
第一节职位分类()
第二节岗位编配()
第三节任用类型()
第四节录用调配()
第五节招募来源()
第四章文职人员的培训开发()
第一节培训类型()
第二节发展计划()
第三节培训项目()
第四节考核制度()
第五节绩效评价()
第六节行为管理()
第五章文职人员出勤休假()
目录
/ 00/美军文职人员制度研究
/00/第一节出勤制度()
第二节工作日程()
第三节休假请假()
第六章文职人员奖励激励()
第一节奖励法规()
第二节荣誉激励()
第三节经济奖励()
第四节奖励限制()
第七章文职人员薪酬福利()
第一节薪酬制度()
第二节薪酬制度改革()
第三节津贴福利()
第四节文职卫生专业人员薪酬特殊政策()
第八章文职人员退出保留()
第一节解雇与留任()
第二节买断分流()
第三节雇员稳定方案()
第四节优先安置计划()
第五节退休与养老()
第九章非拨款基金雇员的管理()
第一节非拨款职位的职业范畴与职位分类()
第二节非拨款基金雇员绩效管理()
第三节非拨款基金雇员出勤与休假()
第四节非拨款基金雇员薪酬和津贴()
第五节非拨款基金雇员退休与福利()
第十章特遣文职人员远征队()
第一节特遣文职人员源起()
第二节特遣文职人员类别()
第三节部署准备和部署()
第四节部署后管理保障()
第五节面临的问题()
主要参考文献()
后记()
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| 內容試閱：
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在梳理和思考美国国防部文职人员产生问题时，我们认识到，国防部文职人员的产生是其内部职业分工自然产生的结果，不同于军事人力制度改革的制度创设。因此，其发展是一个漫长的过程，其逻辑体现了独特的政治军事文化。
第一节历史脉络〖1〗一、萌芽阶段（1775—1883年）美军正式成立于1775年6月14日，由第二次大陆会议批准华盛顿乔治·华盛顿（George Washington）（1732年2月—1799年12月），美国政治家、军事家、首任总统。组建大陆军。在此前的一个世纪中，北美各殖民地都曾不时参与到战争中去。因为职业军人的供养不必要而且成本高昂，13个殖民地都采用了民兵这种方式［美］詹姆斯·M莫里斯：《美国陆军史》，蔡晓惠译，长沙：湖南人民出版社，2010年7月版，第2、6页。，战斗一结束战士便解甲归田。大陆军成立后，正规军和民兵共同参与了北美独立战争。在此过程中，进入战场服务的平民，称之为“民役”或者“劳力”。此时有文职人员吗?我们认为是有的。大陆会议任命华盛顿为大陆军总司令，同时建立“战争及军令委员会”作为大陆会议指导战争的机构。1789年，美国设立“战争部”取代“战争及军令委员会”。战争部部长是总统在军中的代表，代表总统发言和具体行使宪法所规定的军事权力。这些制约军队的岗位及辅佐人员便是早期的文职人员。为大陆军提供后勤支持和保障的也不是军人或者老百姓，而是政府雇佣人员，亦是文职人员。这些人员都在国会领导下工作。这时候我们还看不出美国国防部文职人员与其他国家的有何不同。但是，随后的历史便会出现分野，其他国家出于对战争效率的要求，军队的功能逐渐完备，从作战职能扩展到生产和管理职能，从武器端到生产端，逐步涵盖军事相关上下游，这是大多数国家发展的逻辑；个别国家的军事职能会扩展到社会职能，以战争的名义侵蚀其社会根基，从而演变为军国主义；但是美国军队却始终置于国会之下，其作战职能之外的领域被严格限制，武装力量的支持体系分散受制于联邦机构。
美军文职人员制度研究
/00/第一章文职人员制度的演进
/ 00/1812年前，美国陆军后勤供应归国会掌管，由财政部公共供应承办局负责与厂商签订供应合同订购，由战争部军事仓库管理局负责储存和分配。1812年3月设立军需部取代了上述机构，在战争部中还设立了粮食采购局。1812年底，国会决定设置总参谋部协助战争部长指挥军队。总参谋部下设军械部、军需部、采购部、卫生部、财务部、领地部、军法署、副官、监察长、测绘部队、军需部队、牧师、西点军事学校和九大军区。陈海宏：《美国军事史纲》，北京：长征出版社，1991年12月版，第4、28、95页。当时的总参谋部是战争部长的办事机构。同时，由于在1812年的战争中也暴露出海军很多问题（主要是指挥系统不健全、管理水平低，海军部长被大量日常琐事缠住），1815年2月国会成立海军专员委员会，处理除人事和作战指挥以外的一切海军日常行政和后勤事务。该委员会成立后，大大改善了海军工厂、医院和后勤供应管理工作。在该委员会影响下，1816年参议院成立海军事务委员会，1822年众议院成立海军委员会。这是国会专门研究海军事务的常设机构。
美国内战中双方的战线长达数千公里，基本上动员了国家全部的人力、物力投入战争。战前，国会设立了总司令与战争部长共同享有权力，同时又设立了国会自己的委员会来监视战争。为了作战，林肯亚伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）（1809年2月—1865年4月），美国政治家、战略家、第16任总统。突破《宪法》规定，改组作战指挥机构：由总统掌握全权，战争部长斯坦顿埃德温·麦克马斯特斯·斯坦顿（Edwin McMasters Stanton）（1814年12月—1869年12月），美国政治家，1860—1861年任美国司法部长，1862—1868年任美国战争部部长。晚年被任命为最高法院法官。负责兵员与给养，战争部长之下的参谋长任总统顾问与军事人员的联络官，总司令格兰特尤里西斯·辛普森·格兰特（Ulysses Simpson Grant）（1822年4月—1885年7月），美国军事家、第18任总统（1869—1877年）。1843年毕业于西点军校。在美国南北战争后期任联邦军总司令。1867—1868年任代理战争部长。通过参谋部负责全军和波托马克军团的实际指挥，并向林肯及战争部长汇报工作。战争结束后，国会很快展开争夺，牢牢控制了军队的人事权和财政供给权，特别是通过军队在南方实施联邦重建工作，使军队听令于国会而不是总统。1917年美国对同盟国宣战后，为适应新的形势，新任战争部长贝克牛顿·迪尔·贝克（Newton DBaker）（1871年12月—1937年12月），美国律师、政治家，第一次世界大战期间任美国战争部部长（1916－1921年）。和总参谋长马奇少将佩顿·康韦·马奇（Peyton Conway March）（1864年12月—1955年12月），美国陆军第9任参谋长（1918年5月—1921年6月）。马奇明确指出参谋长有权管理所有现役军官，应当成为陆军文职长官的首要顾问。对指挥机构进行改组，将总参谋部分为作战、情报、采购储运和战争计划四个部门，这样军队才在历史上第一次取代文职人员获得了对后勤的控制权。
由此可以看出，从美国军队建立开始，文职人员主要在管理岗位履行职责，负责美军的日常管理、后勤供应、力量管控，而不是杂役伙夫。国会、其他行政机构参与军队建立、建设和日常管理，初步积累了使用文职人员的经验，探索出了文官治军的制度，在实践上为正式产生文职人员制度做了准备。
二、形成阶段（1883—1949年）
19世纪30—70年代，由杰克逊总统提倡而兴起的“政党分赃制”（Spoils System）安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson，1767年3月—1845年6月），美国第7任总统（1829—1837年）。杰克逊提出“敌人的赃物应当属于胜利者”等口号，主张并实行了在选举中获胜的政党把官职分配给本党支持者的用人方法，这种用人制度被称为“政党分赃制”或“分肥制”。由于其固有的弊端以及由此产生的一连串丑闻，引起政界和民众越来越强烈的不满，促使美国政府和国会寻求解决之道。1876年就任总统的海斯拉瑟福德·伯查德·海斯（Rutherford Birchard Hayes，1822年10月—1893年1月)，美国政治家、第19任总统。一方面授权当时的政府改革专家伊顿多尔曼·B伊顿（Dorman BEaton），美国改革家、律师，《彭德尔顿法》的起草者。就世界各国特别是古代中国和近代英国官吏管理制度情况进行调查，另一方面在有限范围内进行笔试选官试点。伊顿经过系统研究，于1880年完成了著名的吏制改革报告——《伊顿报告》（Eaton Report），提出了竞争考试制度和“考绩”原则。《伊顿报告》的发表和海斯政府的竞争考试试点工作，为文官制度的建立在理论与实践上奠定了坚实的基础。
1883年，美国国会通过《文官法》（Civil Service Act of 1883，又称《彭德尔顿法《1883年文官法》因参议院议员彭德尔顿而得名。》）。该法主要包含了三方面内容：一是成立联邦政府文官管理机构——文官委员会。文官委员会由3名委员组成，由总统提名并经参议院同意后任命，其中具有同一政党背景的委员不得超过2名。二是采用竞争性考试方式雇用文官。三是文官实行常任制，文官的职业行为在政党政治中保持中立立场，文官不得因非工作表现原因而被解雇。1883年《文官法》构建起了联邦文官制度的基本框架，确立了联邦政府行政管理竞争考试、职务常任和政治中立三原则，在美国历史上第一次通过法律和制度形式实现了政治与行政分离，绘制了“一种值得信赖和尊重的文官蓝图”，“标志着野蛮、放肆、分赃的公职制度向有序、非政治、富有效率的考绩转变”美国联邦人事管理办公室：《一种理念传记——联邦雇员历史》，2004年，第206、6页。，是美国政府行政管理迈向科学化的最重要和最关键一步。石庆环著：《美国文官群体研究》，北京：社会科学文献出版社，2011年11月版，第 1页。在《1883年文官法》颁布之初，当时的133万联邦雇员职位中，只有14万文秘类职位真正执行竞争性考试雇用方式；1896年，205万联邦雇员中通过竞争性考试雇用者增加到87万；1907年扩大到235万，占所有联邦雇员的639%；1918年进一步扩大到占联邦雇员的70%;吴志华著：《美国公务员制度的改革与转型》，上海：上海交通大学出版社，2006年1月版，第13页。1932年，通过公开考试被录用的雇员达到80%；到1952年该比例达到93%。《1883年文官法》对美国军队的巨大影响在于，国防部雇员管理以该法律为依据，初步形成了具有现代意义的文职人员制度；同时，军官制度改革也深受影响，1890年后少校以上级别的晋升均需通过考试，打破了无效的只利用资历的晋升惯例。［美］詹姆斯·M莫里斯：《美国陆军史》，蔡晓惠译，长沙：湖南人民出版社，2010年7月版，第106页。1910年和1923年，国会分别通过《退休法》和《职位分类法》。职位分类（Position Classification）：以“事”为中心，通过依据工作性质、工作责任、工作难易程度和任职资格条件的异同，对各种职位进行工作分析，把众多职位在横向结构上区分为不同的职组或工作族、职系或职业；在纵向结构上划分为不同的职等及职级，并制定明确规定职位工作的职责、责任、任职资格条件的职位说明书，同时每一职位都有一个与其他职位相区别的代码，由此形成结构化的有序的职位类别系统。在两次世界大战前后，美国国会和政府不断调整、改革、完善联邦人事制度和军队管理指挥体制，使用科学化、技术化思维规范招聘、考试、绩效等人事管理环节，推动军官制度和文职人员制度相互促进，文职人员制度日趋成熟。
第一章文职人员制度的演进
/ 0/美军文职人员制度研究
/0/三、完善阶段（1949年迄今）
二战结束后，美国出现了单一的国防部，军令政令分离、文官治军有了革命性的变化，最终展现出我们今天看到的文职人员制度图景。
如前文所述，美军从建军伊始即置于国会领导之下。从美国内战开始，指挥权逐渐向总统转移。1899年任战争部长的伊莱休·鲁特伊莱休·鲁特（Elihu Root，1845年2月—1937年2月)，美国律师、政治家，曾任美国战争部部长（1899—1904年）和国务卿（1905—1909年）。提议设立受战争部长领导的参谋长来代替陆军司令，建立起从总统经过战争部长到参谋长的指挥系统，强化文官领导体制，从而解决长期以来战争部长和陆军司令在指挥权上的矛盾，从制度上保证美国的军事机器可以同时打大规模战争和远洋战争。1942年，美军建立联合参谋部作为军种的协调机构。1947年，美国成立国家安全委员会和参谋长联席会议，设立国家军事机构和国防部长。国家军事机构对三个军种实行“一般的指导、管理与控制”；参谋长联席会议参谋长联席会议的组成由联邦法律规定，包括参谋长联席会议主席（CJCS）、副主席（VCJCS）、陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长、海军陆战队司令以及国民警卫队队长。各军种首长不仅是参谋长联席会议的组成人员，同时也是各自军种部长的军事顾问。及其下属的联合参谋部协调联合作战，对作战部队没有行政权按照1947年《国家安全法》和1986年《国防部重组法》的规定而在参谋长联席会议主席领导下的参谋部。；国防部长只有少量的工作人员，级别与三军部长平等，同属内阁部成员。为克服三个军种各自为政的弊端，1947年国会颁布《国家安全法》，创立单一的国防部，将陆军、海军、空军三个军种部划归其下，不再是内阁部，国防部长通过编制预算来解决军种纷争。参谋长联席会议设立主席一职，作为国防部长和总统的首席军事顾问。这次改革使美军统帅机构从形式上的统一过渡到实质上的统一，也标志着文职人员制度进入新阶段。
1953年，美国国会通过《第6号国防改组计划》，解除参联会的作战指挥权，加强国防部长和三军部长对军队的控制权。《1958年国防部改组法》撤销各军种部的作战指挥权，使国防部长掌握作战指挥权，建立了以国防部长为首的作战指挥和行政管理两大系统。在作战方面，国防部长通过参联会对各联合司令部和特种司令部及所属部队实施指挥；在行政管理方面，国防部长通过三个军种部对全军实行更直接的行政领导。在20世纪60—80年代，历届政府进一步加强对国防机构的领导和控制，并不断调整“文职控制”同“军事指挥”之间、军种分立与统一作战之间、作战指挥同行政管理以及作战支援之间的矛盾。肯尼迪政府在国防部办公室内设立了一系列的国防局，每一个局都标志着国防部长在一个新领域里克服了三军分立的障碍，实现了统一领导。比如，设立“国防情报局”，统一了三军的情报工作，结束了三军情报工作机构重叠、工作重复、各自为政的局面；设立“国防补给局”，统一了三军的共同补给工作，推行了统一的补给政策，节省了大量人力、物力和经费。1986年，国会提出《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》，扩大了参联会主席的权限，包括制定军事战略，指导国防预算、作战及联合演习计划等，分享国防部长部分职权，但它仍然是总统和国防部长的军事顾问，无权指挥军队；各军种和国防部办公室重新调整具体职责并对组织结构作了一些改变，赋予文职官员更大的监督与控制权。李健、付建明编:《组织、规划与发展》，北京：航空工业出版社，2016年1月版，第56页。
美国能够建立军政军令分离、统一的文官治军制度有很多因素。其中最重要的是联邦雇员常任制与军官职业化的同步发展，政治中立原则得以贯彻，职业文官和职业军官均保持相对稳定和党派独立性，从而确保军事力量的专业化发展与运用。因此，这一阶段关于政府人事制度的发展以及在国防部的拓展应用具有重要作用。
美国国会1949年通过新的《职位分类法》，将联邦雇员职位分为“一般行政等级”（General Schedule，GS）和“技艺保管类等级”（Craft Protective Custodial Schedule，CPC）。新职位分类的颁布，大大方便了联邦雇员的定级、考核、培训以及调动等工作。同时，国会颁布了一系列法令，如1950年的《考绩法》、1958年的《政府职员培训法》、1959年的《联邦雇员健康福利法》、1962年的《联邦薪酬改革法》、1970年的《联邦薪酬平衡法》、1972年的《平等雇佣机会法》、1978年的《文官改革法》等等。“通过最大限度地使用法定的职位配置、报酬、激励等所有管理工具来实现联邦政府机构的使命”，“文官委员会和机构人事管理部门的工作范围扩大到招募、培训、职位评价、报酬管理、劳动关系、雇员申诉、平等雇佣机会，以及开始关注雇员健康福利、家庭收入，不断扩大退休、健康保险、人寿保险等雇员福利”，使“比较简单的雇佣考绩制度进一步向全面的现代人事管理制度转变”。美国联邦人事管理办公室：《一种理念传记——联邦雇员历史》，2004年，第273、274页。
20世纪80年代以来，联邦人事管理办公室适应形势需要，推出示范项目示范项目（Demonstration Project），也译作实验工程。为了探索联邦雇员制度改革路径，验证绩效薪酬等人事管理新概念是否真正适用于政府部门，1978年《文官改革法》授权行政机构经美国联邦人事管理办公室同意后，不受已有人力资源管理法规制度限制，在一定范围进行改革实验，为整个政府人力资源管理改革提供经验和参照。但是，在雇员请假及福利、平等雇佣机会、政治活动、考绩原则以及禁止性人事活动等方面，不允许涉足改革。探索人事管理变革。国防部从承担首个示范项目——“中国湖”海军空战中心项目开始，围绕文职人员薪酬、绩效评估、职位分类等开展综合性实验，到选择不同单位进行广泛试点，在确立职位资格要求，补充、任命，划分职位和报酬，安排、重新安排、晋升，惩戒，鼓励激励，工作时间安排，吸收雇员、劳工组织、雇员组织参与人事决定，裁减人员和等级等8个方面《美国法典》第5编，第4703条。，推动国防部文职人员制度适应工业和信息社会工作性质以及劳动力人口发展趋势，不断增强制度的包容性和生命力。
表1-1国防部参加的联邦政府示范项目（概览）
开始时间机构名称人员范围主要实验内容1980年“中国湖”海军空战中心12300名GS/GM雇员，包括科学家、工程师、技术员、行政人员、技师和文秘人员对薪酬、绩效评估、职位分类等进行综合性实验1997年3月空中力量研究实验室2800名科学和工程类GS职位通过人事授权形成灵活和回应的人事制度1997年9月陆军部：航空研究、发展和制造中心；导弹研究、发展和制造中心2287名雇员（不包括SES和FWS职位）通过人事授权形成灵活和回应的人事制度1998年3月海军海洋系统指挥中心683名GS雇员及其他雇员吸引、开发、保留高绩效雇员，形成与使命联盟和适应环境变化的人力资源管理制度1998年6月陆军研究实验室1967名文职人员（不含SES和ST职位）和FWS雇员为成就使命形成高质量的雇员队伍1998年6月陆军部：医学研究和物资指挥部1250名文职人员为成就使命形成高质量的雇员队伍续表开始时间机构名称人员范围主要实验内容1998年9月陆军部：工程研究和发展中心1400名GS雇员及1000名其他雇员改进雇佣程序提高竞争力，实行绩效薪酬等激励留住雇员，为其他政府机构提供范例1999年9月海军研究实验室3106名雇员（不包括SES和ST职位）形成吸引、留住、激励高质量雇员队伍的灵活而回应的人事制度1999年10月国防部采购部门约5000名雇员通过人事程序和功能的授权提高国防部采购效力资料来源：美国联邦人事管理办公室：《示范项目报告》吴志华著：《美国公务员制度的改革与转型》，上海：上海交通大学出版社，2006年版，第137—138页。。
2015年美国国防部对文职人员人事制度进行评估，指出文职人员的招聘、保留和管理制度存在重大问题，包括人员雇佣耗时太长、低绩效人员很难被淘汰、缺少确定人员需求和管理工资的工具、“大棒”太多、“胡萝卜”太少等等2015年12月2日，美国国防部主管审计的前副部长兼首席财务官罗伯特·黑尔向参议院武装力量委员会提供的证词。；文职人员制度“在国防部和国会得到的关注远远少于军队人事制度”，“造成该制度获得较少关注的部分原因是文职人员广泛分布于各政府部门，当出现文职人员问题时，国防部往往将问题推给联邦人事管理办公室和其他政府机构”。
为应对这些问题，回应劳动力市场、人口代际转换以及人员和人才管理创新做法产生的影响，国防部在人事管理制度上掀起新一轮改革，探索内部之间以及内部与外部之间人员、思想交流的新方法，学习面向今后几代人招募可能需要的新方式，改进日趋激烈的劳动力竞争市场的人才保留激励措施，以满足这一代人以及今后几代人可能倾向于追求更快职业进步的政策，确保国防部未来的文职人员仍然是全世界最优秀的人才。美国国防部长卡特2015年11月8日签署的《维持我们在人力资本方面的竞争优势》备忘录。
第二节发展逻辑
前面我们回顾了美国国防部文职人员制度的发展历程。可是，为何美军会产生文职人员制度且富有生机呢?
一、对常备军的戒备
北美早期殖民者来自欧洲。英国克伦威尔用军队驱散议会、法国拿破仑军事帝国、其他国家资本主义革命中的军事独裁，给它们留下不可抹去的恐惧。因此，早期殖民者在北美这一“白纸”上开始画图的时候，便有了新的选择——将最新的政治理论应用于社会实验。
北美殖民地时期确立了一个重要原则：由公民和文官政……
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