……巴尼亚斯部落还包括卡比萨特、苏尔坦等众多著名家族，家族成员大多以种植椰枣、采集珍珠或狩猎为生，主要活动范围在陆地。由卡西米人构成的卡瓦西姆部落是阿曼海岸诸酋长国中的第二大部落联盟，生活在海湾西岸一带，家族成员主要以海上贸易为业。沙迦和哈伊马角的统治家族都出自这一部落。除在巴尼亚斯部落和卡瓦西姆部落控制下的四个酋长国外，其余三个酋长国分属不同的部落。其中，乌姆盖万的统治家族出自阿勒·阿里部落；阿治曼的统治家族是奈伊木家族。除此之外，阿治曼还有阿勒·卜麦希尔和苏丹两个部族；富查伊拉则由舍尔基部落统治。上述三个酋长国原本都是沙迦酋长国的一部分，后来才陆续从沙迦分离出来。阿曼海岸诸酋长国时期的社会经济状况较为落后，各酋长国居民之间贫富差距不大，生活水平基本相同。自然环境的不同限制了部落对传统经济活动的选择，导致各酋长国在人口规模和经济模式上差异巨大。生活在阿布扎比广阔沙漠里的部落只能以种植椰枣或者放牧为生，而生活在山区的人们享有更多降雨，他们可以种植其他作物。部落成员在和平时期向部落酋长寻求司法管辖、经济支持或道德指导，在战争时期获得军事帮助和谈判技巧。某些家族已经在本部落的几代人中占据领导地位，构成部落的统治家族。随着时间的推移，一些部落吸引越来越多的部落来投诚，某些家庭就成为部落联盟的最高领袖。因此，部落人口规模的不平等也反映了各部落联盟在政治权重上的差异。这些部落联盟之所以被提升到国家地位，则是因为他们的统治者（即酋长）自1820年以来与英国政府签订了一系列条约。第二节英国的殖民统治一、英国殖民统治体系的形成19世纪初，虽然英国已在海湾地区同有关国家签订合约并建立据点，但由于海湾地区局势不稳定，阿拉伯各部族间纷争不断，缺乏统一领导，这些合约难以得到各酋长国的承认。英国在海上的贸易利益常常被侵犯，特别是拥有较强海上武装力量的卡西米人曾袭击英国的商船。为消除英国在海湾建立霸权的隐患，1819年英国以武力攻打哈伊马角，摧毁了卡西米人在当地的势力，标志着英国全力入侵海湾地区的开始。1820年，英国先后与阿布扎比、阿治曼、巴林、迪拜、沙迦等阿拉伯部族酋长签订《停止掠夺和海盗行为的总和平条约》。该条约的签订标志着英国可以在海湾沿岸建立殖民秩序，同时合法地在各酋长国领海实现贸易垄断。1824年，英国向阿曼海岸各酋长国派驻政治代表，担任各酋长的顾问，帮助他们制定内政外交策略，英国在阿曼海岸诸酋长国地区建立起专门的管理体系。为削弱海湾沿岸各阿拉伯部族的冲突对英国海上霸权造成的不利影响，1835年英国与阿曼海岸各酋长国签订首次《海上休战协定》，确保各酋长国在采珠季节停止冲突行为。英语trucial（意为“休战的”）的音译是“特鲁西尔”，从此这些酋长国被称为“特鲁西尔阿曼”。该协议的签订使英国对阿曼海岸各酋长国的控制大大加强了，英国逐渐成为这一地区的警察。此后，英国分别在1838年、1839年和1847年与该地区的酋长们签订了3个多边条约或协议，进一步加强了对该地区的监管，掌控了这些酋长国的经济命脉。1853年，英国与特鲁西尔诸酋长国最终签订《海上永久休战协定》，确定了英国对缔约各酋长国冲突的仲裁资格，承认了英国的司法管辖权，标志着英国在特鲁西尔诸国地区殖民管理体系的最终建立。二、英国殖民统治的衰落（一）特鲁西尔诸国委员会的建立为缓解石油开发带来的各酋长国之间的矛盾，英国决定采用新的政策管理特鲁西尔诸国。1952年，在英国的支持下，特鲁西尔诸国委员会成立，形成七个酋长国酋长每年定期开会的机制。虽然英国仍在实际控制着委员会，但自此七个酋长国可以在合作与协商的框架内解决问题，有助于缓解酋长国之间的紧张关系。1965年以前，委员会主席一直由英国政治代表担任，之后权力被移交给各酋长，由各酋长轮值的方式产生主席。首任主席是哈伊马角酋长萨格尔·本·穆罕默德·卡西米（Saqr bin Mohammed Al Qasimi）。特鲁西尔诸国委员会在成立后逐渐增加职权范围，扩大酋长在决策过程中的影响力：1958年下设管理教育、农业和公共卫生等3个分委会，1964年成立审议委员会，从七个酋长国中选择两名代表组成，目的是提高各酋长国执行政策的一致性。正是在这一时期，特鲁西尔诸国在行政体制建设上取得初步进展。1955年起，特鲁西尔诸国委员会制定了一系列五年发展计划，聚焦教育和公共卫生领域，旨在加强管理和制度能力建设。这些五年计划由英国政府提供财政支持，英国为第一个五年计划（1955—1960年）拨款45万英镑，为第二个五年计划（1961—1966年）拨款50万英镑。 Frauke Heard-Bey，“From Trucial States to United Arab Emirates”， Dubai: Motivate Publishing， 2007， pp320-321为大幅增加对北部酋长国的援助，1965年特鲁西尔诸国发展办公室建立，办公地点设在迪拜。发展办公室的设立是一个重要的转变，意味着特鲁西尔诸国开始脱离英国的影响和控制。一方面，其设立之际，恰逢阿布扎比更加积极主动地争取地区领导权。阿布扎比酋长扎耶德·本·苏尔坦·阿勒纳哈扬（Zayed bin Sultan Al Nahyan）在1966年8月掌权后，立即向特鲁西尔诸国捐赠了50万英镑发展基金。 Frauke Heard-Bey， “From Trucial States to United Arab Emirates”， Dubai: Motivate Publishing，2007，p323另一方面，其他阿拉伯酋长国也纷纷给予特鲁西尔诸国帮助。卡塔尔和巴林分别为特鲁西尔诸国发展基金提供了25万英镑和4万英镑的捐款。同时，卡塔尔和科威特还提供了教育领域的支援，比如援助学校和选派教师，早期特鲁西尔诸国的学校课程都是沿用科威特的。1961年，科威特协助阿布扎比仿照当时最先进的两个海湾酋长国科威特和巴林创立城市、卫生和社会服务，设计海关、护照、劳工事务以及公共工程的蓝图。（二）阿拉伯民族主义的觉醒1964年10月，阿拉伯国家联盟秘书长阿卜杜勒·哈勒克·哈苏纳（Abdul Khalek Hassouna）造访海湾地区，建议阿盟专门为特鲁西尔诸国设立发展基金。英国官员对阿拉伯国家联盟在特鲁西尔诸国内部事务中表现出的兴趣十分警惕，他们认为阿盟的介入是对英国在特鲁西尔诸国地位的直接威胁。尽管英国政府已经将态度明确告知七个酋长，但哈伊马角和沙迦酋长仍然公开欢迎阿盟秘书长的造访并支持他的提议。此外，英国官员还怀疑沙迦酋长策划了一场3000人的欢送阿盟秘书长的集会，并组织了支持埃及总统纳赛尔和反对帝国主义的游行。1964年12月，阿盟代表团再次造访特鲁西尔诸国，并建议为特鲁西尔诸国设立500万英镑基金，这一数字远超英国为第一、第二个五年计划投入的资金。1965年3月1日，七个酋长在特鲁西尔诸国委员会第21次会议上达成共识，欢迎来自任何国家的无条件援助，并感谢阿拉伯国家联盟和其他阿拉伯国家为促进特鲁西尔诸国发展做出的贡献。 Frauke Heard-Bey， “From Trucial States to United Arab Emirates”， Dubai: Motivate Publishing，2007，p322直至此时，英国政府才知道沙迦、阿治曼、哈伊马角等酋长国经常开会共同商讨有关英国和阿盟的问题。英国开始认识到阿拉伯民族主义力量对特鲁西尔诸国的影响。为抵制阿盟对特鲁西尔诸国的渗透，英国开始向五个较小的酋长国施压，并许诺为特鲁西尔诸国提供财政援助，但是并未奏效。（三）英国插手独立前夕酋长国政坛变化英国还插手了阿布扎比的王位更换，这对阿布扎比乃至将要成立的阿联酋都是至关重要的转折点。无论是阿布扎比的王室家族还是英国官员，都对当时的阿布扎比酋长沙赫布特·本·苏尔坦·阿勒纳哈扬（Shakhbut bin Sultan Al Nahyan）不满。沙赫布特酋长掌权时，恰逢20世纪30年代珍珠贸易崩溃造成的经济困境，因此他在国家治理财政支出方面格外吝啬，而且他的执政方式较为保守，抵制20世纪60年代以来石油贸易带动的经济发展，与其弟扎耶德·本·苏尔坦·阿勒纳哈扬灵活的领导能力形成鲜明对比。1965年英国政治代表的年度报告中，将沙赫布特酋长描述为想要一手掌控国家的独裁者。 Archibald Lamb，“Annual Review of Events in Abu Dhabi in 1965”， in Robert Jarman， Political Diaries of the Arab World: The Persian Gulf，Volume 24: 1963-1965，Chippenham: Archive Editions， 1998， p520扎耶德自1946年起担任阿布扎比东部地区行政长官，通过改造水渠灌溉系统、兴建聘用外国人的学校和医院等举措，向阿布扎比王室和英国官员展现出开放、有能力的领导者形象。1966年沙赫布特酋长被罢免之前，扎耶德与英国官员召开了一系列会议，使英国人确信扎耶德不仅得到纳哈扬家族的压倒性支持，还得到重要部落首领的支持。此举打消了英国关于干涉阿布扎比内政会进一步激化阿拉伯世界反英情绪的顾虑。在英国的支持下，经过精心谋划，1966年8月6日，扎耶德通过一场宫廷政变取得政权。掌握权力后，扎耶德迅速调整与英国的关系，并与北方五个酋长国取得联系，承诺提供援助，包括为特鲁西尔诸国发展基金捐赠50万英镑，资助阿治曼、富查伊拉、乌姆盖万和哈伊马角的水电开发项目。同时，对特鲁西尔诸国的地理调查、对沿海安全的改善以及第一次人口普查也在其主导下完成。扎耶德还在阿布扎比建立高级规划委员会，并制定了一个五年计划，该计划引领了人们期待已久的经济发展。除此之外，他将石油带来的财富重新分配给人民。这些措施将阿布扎比从一个沿海村庄变成城市，并成为尚在雏形的阿拉伯联合酋长国的政治和经济中心。三、英国殖民统治的影响（一）巩固了统治家族的地位海湾各酋长国最初只是分布在海湾沿岸具有较强实力的部落联盟，英国出于建立殖民统治秩序的需要，与控制海湾沿岸地区的各部落联盟首领（即酋长）签订了各种条约，酋长对其势力所控地区的领导权反过来又得到英国的确认，这在客观上巩固了酋长的统治地位，使得酋长的统治权变得合法化。此外，英国政治代表和驻扎在海湾的军队官员都是通过酋长本人来落实条约的各项条款，从而实现英国的殖民统治，这也帮助酋长加强了权威，扩大了酋长作为当地统治者的影响力。（二）建立了联邦层面的行政体制在英国支持下建立的特鲁西尔诸国委员会是1971年阿联酋建国后联邦最高权力机构——联邦最高委员会的前身，在联邦层面为各酋长国提供了沟通的平台。随着委员会职能范围的扩大和制定五年发展计划等行政实践的积累，联邦在行政体制建设上取得初步进展。此外，英国还帮助特鲁西尔诸国建立监察部队和司法机构，开展邮政业务。（三）妨碍了特鲁西尔诸国政治、经济和社会的发展英国为实现独占海湾的战略目标，采取各种手段阻断海湾国家受到世界发展趋势的影响，确保英国与海湾各酋长国签订的条约得到有效实施。因此，海湾各酋长国的政治、经济和社会发展长期停滞不前。政治方面，英国采取酋长作为他们统治代理人的政策，长久以来存在于特鲁西尔诸国的部落首领统治方式根深蒂固，任何现代的政治结构都没有被催生出来，酋长们依然用上千年来统治臣民的古老方式治理国家，即每天用几小时接见求见的臣民，帮助他们解决诉求，查明冤情，对各种纠纷做出判决。经济和社会方面，英国也从未帮助过各酋长国进行经济改革，建设公共事业，导致建国前特鲁西尔诸国的医疗和教育事业都十分落后。总之，英国在特鲁西尔诸国的核心目标就是确保英国的利益不被侵犯，因此其不会干涉各酋长国的内部事务。帮助特鲁西尔诸国建立监察部队、司法机构和邮政业务等举措，也是基于维护当地秩序、巩固殖民统治的需要。第三节民族国家的构建历程1968年1月16日，英国首相哈罗德·威尔逊（Harold Wilson）宣布，英国计划在1971年底前从苏伊士以东的所有位置撤出。尽管在经济危机和对殖民主义意识形态厌恶的背景下，威尔逊政府在1966年就已表达于1968年底从亚丁撤军的意图，但即将到来的撤军还是让酋长们大吃一惊。值得一提的是，科威特、卡塔尔和阿布扎比的统治者曾向英国政府提出负责提供英国在该地区驻军开支的建议，但被英国政府拒绝了。为应对英国撤军，阿布扎比和迪拜的统治者召开会议，同意创建两个酋长国的联盟作为未来更大联邦的基础，并邀请其他五个酋长国以及巴林和卡塔尔加入。会议达成的协议还解决了两国之间陆上和海上的边界问题。1968年2月25日，特鲁西尔诸国和巴林、卡塔尔酋长共同参加的第一次会议在迪拜召开。两天后，9个酋长签署了建立阿拉伯联合酋长国的《迪拜协议》。阿布扎比酋长扎耶德将成为联邦总统，时任卡塔尔副统治者（1972年就任埃米尔）的哈利法·本·哈马德·阿勒萨尼（Khalifa bin Hamad Al Thani）出任总理。但是，随后由于巴林和卡塔尔的统治者以及阿布扎比和迪拜就如何实现联邦制存在分歧，局势变得错综复杂，建国进程缓慢。富查伊拉酋长穆罕默德·本·哈马德·沙里奇（Mohammad bin Hamad Al Sharqi）也表示，他对四个较大酋长国在迪拜会议上的主导地位感到担忧，并暗示五个较小酋长国的酋长在签署迪拜协议之前，只有1个小时的时间来研究协议。卡塔尔提出的五个较小酋长国只派1名酋长作为代表投票的建议更是加重了紧张气氛。1968年10月，9个酋长召开进一步会议，通过创建共同国防军队的协议，同时允许每个酋长国保留自己的武装力量。但是，在1969年5月于多哈召开的会议上，由于卡塔尔和巴林关于联邦首都所在地的持续争议，此协议失败。1969年10月在阿布扎比召开的会议上，由于卡塔尔和迪拜迫使巴林退出联邦，协议也以失败告终。哈伊马角酋长也退出峰会，因为他要求掌控由阿布扎比控制的国防部。尽管1969年10月的会议没有达成一致，但它却揭示了四个北方酋长国（阿治曼、富查伊拉、沙迦、乌姆盖万）和阿布扎比之间的紧密联盟，他们将阿布扎比作为建立联盟国家的基础，而不是巴林和卡塔尔。在此大格局下，巴林和卡塔尔决定先行独立。迪拜也曾打算退出联邦，但最终还是与其他酋长国达成协议。1971年7月在迪拜召开的会议宣布，由阿布扎比、迪拜、沙迦、阿治曼、乌姆盖万和富查伊拉组成的阿拉伯联合酋长国将在年底前生效。新联邦面临着代表权和权力分配等问题带来的巨大障碍，阿布扎比酋长扎耶德为确保新联邦获得成功，向善于讨价还价的迪拜酋长拉希德·本·赛义德·阿勒马克图姆（Rashid bin Saeed Al Maktoum）做出许多让步。正是各酋长国之间的一系列相互妥协，使得阿联酋的建立成为可能，包括赋予阿布扎比和迪拜在联邦最高委员会的否决权，联邦层面所有实质性问题都必须得到全部酋长国的支持，以及各酋长国在联邦国家委员会中的平等代表权。1971年12月2日，阿拉伯联合酋长国正式成立。哈伊马角出于对联邦机构中代表数量不平等的不满，选择暂时不加入联邦。但由于国内民意的强烈要求，哈伊马角最终于1972年2月11日加入联邦。第四节石油开发与阿联酋发展模式第二次世界大战后，石油的开发对阿联酋发展模式具有极其重要的作用。20世纪60年代，阿联酋开始开采石油。 钟志成：《中东国家通史·海湾五国卷》，商务印书馆2007年版，第330页。阿联酋已探明的石油储量为1000亿桶，占世界总储量的约95%，已探明的石油余量约134亿吨，够开采100年。 黄振：《阿拉伯联合酋长国》，社会科学文献出版社2015年版，第83—84页。石油开发之前，特鲁西尔诸国的经济主要依靠珍珠采集业、渔业和少量的农牧业。20世纪20年代中后期，由于蒙受日渐席卷整个资本主义国家的经济危机和迅速发展的日本人工养殖珍珠业的强烈冲击， 钟志成：《中东国家通史·海湾五国卷》，商务印书馆2007年版，第160页。特鲁西尔诸国的经济和国民生计面临严重困难。石油的发现为这一切带来转机，随着20世纪七八十年代国际油价的上涨，阿联酋依靠石油出口获得大量的财富。石油对阿联酋发展模式的影响主要表现在以下几个方面：一是确立了地租型国家（Rentier States）的发展模式。埃及学者哈齐姆·巴卜拉维（Hazem Beblawi）认为地租型国家需具备的四个要素为：租金占主导地位；经济依赖大量外部租金，因而不需要发达的国内生产部门；小部分劳动力参与租金生产；政府是外部租金的主要收取者。转引自丁隆：《阿拉伯君主制政权相对稳定的原因探析》，《现代国际关系》2013年第5期，第39页。此外，中国学者黄民兴指出，地租型国家还有一大特征，即产生地租收入的部门为“飞地型经济”，换言之，这些部门与国民经济的其他部门缺乏前向与后向联系。 黄民兴：《石油收入的地租性及其对中东产油国的影响》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》1998年第4期，第22页。如果一个国家40%以上的收入来源于石油或外部资源，而且开支占国内生产总值相当比例，那么这个国家就是分配型国家（Allocation States）。转引自丁隆：《阿拉伯君主制政权相对稳定的原因探析》，《现代国际关系》2013年第5期，第40页。20世纪70年代，阿联酋的石油产值占到国内生产总值的80%以上， 黄振：《阿拉伯联合酋长国》，社会科学文献出版社2015年版，第84页。根据此标准，建国之初的阿联酋也属于地租型国家中的分配型国家。大量的石油收入使阿联酋政府不需要向民众征税，因此政府无需履行从民众中汲取财政资源的职能，而仅需执行分配职能，将部分石油租金分配给公民。政府依靠石油租金建立起范围广泛的社会福利体系，包括免费教育和医疗、发放住房补贴、提供公共部门就业等方面。在地租型国家的发展模式下，政府依靠提供社会福利换取公民放弃部分政治权利和政治参与，形成统治阶层与民众之间的社会契约。二是导致各酋长国在联邦中的不同地位。阿联酋的石油资源94%都分布在阿布扎比，剩余的少部分分布在迪拜、沙迦和哈伊马角。阿布扎比丰富的石油资源带来的财富使阿布扎比的统治家族——阿勒纳哈扬家族获得巨大的优势，阿布扎比几乎不需要发展私营企业以增加财富，而其他酋长国也意识到他们需要阿布扎比的财富来支持本地经济的繁荣，所以他们乐于与阿勒纳哈扬家族结盟，作为大集团里股份较少的合伙人。迪拜则选择了一条不同的道路，为避免成为阿布扎比的附属，迪拜将石油带来的财富都投资到促进本地经济增长中，创立了著名的“迪拜模式”。尽管2008年受金融危机影响，迪拜相比其他酋长国的优势已不再那么明显，但是迪拜首创的模式将会继续影响其他酋长国乃至整个阿拉伯半岛。三是开启阿联酋现代化的进程。石油带来的巨大财富带动国家和社会各领域的发展，随着基础设施建设的兴起和联邦各部门的建立，大量外国管理和技术人员开始涌入阿联酋。同时，人才的缺乏使得阿联酋国民开始出国求学，接受先进的教育，阿联酋的政治体系日益成为开放的体系，现代化的管理理念不断被引进，传统的部落政治和家族式管理已不能适应社会发展的需求。因此，现代化的政府机构不断设立，官僚体系逐渐形成，通过行政程序来反映国民诉求的方式取代了过去酋长直接接见国民的处理问题的方式，阿联酋开始向现代化国家的方向发展。可以说，石油的开发是启动阿联酋现代化的最重要原因。第二章阿联酋的政治结构和制度第二章阿联酋的政治结构和制度政府有专门化的结构来履行政策制定、政策实施等不同的功能。大部分当代政治体系都包括政党、利益集团、立法机构、行政机构、官僚和法院六类政治结构，但也有少数国家拥有较为少见的或独一无二的政治结构。相同的政治机构在不同的政治体系中可能发挥不同的政治功能，因为政治结构在不同的国家是以不同的方式进行组织的。对具体的政治结构及其与政治功能关系的分析，使我们有可能来描述和比较各种完全不同的政治体系。 ［美］加布里埃尔·A阿尔蒙德、小G宾厄姆·鲍威尔著，曹沛霖等译：《比较政治学——体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第63页。可以说，阿尔蒙德主张的政治发展，就是政治结构与功能相互适应的过程。在独立宣言发表之前的1971年7月18日，阿联酋联邦最高委员会最终通过了临时宪法。临时宪法确定了阿联酋的国体与政体，界定了联邦和各酋长国之间责任的区别，给予各酋长国较大的自主权。根据宪法，阿联酋联邦行政体制的权力结构包括：联邦最高委员会、联邦总统和副总统、联邦政府（内阁）、联邦国民议会和联邦司法机构。阿联酋的政治结构较为特殊，不能将其简单地进行归类。就政权组织形式来说，阿联酋兼具二元君主制与总统共和制的特点，是一种混合的政治结构。就国家结构形式来说，阿联酋属于联邦制。第一节阿联酋政治结构及其功能发展阿联酋的政治结构与美国非常相似：总统制，三个独立的政府部门（立法机构、行政机构和司法机构），以及拥有自主地位的地方政府。但这只是表面现象，阿联酋政治结构的实质更加接近二元君主制国家，君主是国家权力的中心，议会和宪法对君主的限制非常有限，内阁是从属于君主的最高行政机构。在阿联酋，总统相当于握有实权的君主，拥有不受制约的最高权力，联邦国民议会只是名义上的立法机构，实则为咨询机构。此外，行政和司法机构也不能独立行使权力。阿联酋独立时继承了包括特鲁西尔诸国委员会在内的英国殖民统治时期建立的有限的联邦部门。建国后，随着政府职能的增加，政府机构越来越庞大和复杂，这使得酋长不可能再像国家成立早期那样亲力亲为，酋长与人民的距离越来越远，只能借助政府官员作为代理人，这也是阿联酋政治结构分化的开始。政治结构分化指的是建立新的专业化政治角色，现代政治体系都具有高度分化的特征。从历史上看，不断分化和专业化的政治组织与角色（其目标和内部结构旨在直接执行政治功能）始终是同政治体系能力的增强联系在一起的。 ［美］加布里埃尔·A阿尔蒙德、小G宾厄姆·鲍威尔著，曹沛霖等译：《比较政治学——体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第81页。这一时期，执行必要的联邦国家功能的职能部门组建，例如成立负责国内安全、办理国籍和护照及住所登记的内政部，负责处理对外关系的外交部等。同时，公共服务部门也开始出现，例如教育*、卫生部、劳工和社会事务部。随着国家运转积累的经验越来越多，加之阿联酋经济和社会的发展，阿联酋的政治结构已不再满足于发挥传统的功能，更多专业化的政府机构开始出现，例如为配合2006年首次举行的联邦国民议会选举，专门成立了联邦国民议会事务国务部和国家选举委员会等机构。一、联邦最高委员会联邦最高委员会是阿联酋的最高权力机构，由七个酋长国的酋长组成。宪法第49条规定，最高委员会关于实质问题的决议经5名成员的多数通过才能有效，但多数成员中必须包括阿布扎比和迪拜。少数应服从上述多数的意见。 李俊清、孙婷、姚伟达：《阿拉伯联合酋长国政府与政治》，世界知识出版社2012年版，第206页。建国初期，面对迫切等待快速发展的社会，最高委员会的运作模式类似于董事会或者公司的管理层。最高委员会的7名成员频繁会面商议国家的发展方向，制定新的发展计划，并监督项目的进展情况。然而，最高委员会很少召开正式的会议，各酋长更多是通过婚礼、骆驼大赛或吊唁场合等非正式的聚会会面。许多涉及政治方向转变的决定都是出自只有两三位酋长参加的私人聚会。在这些磋商中，各酋长国双边关系的改善与巩固抑或搁置都取决于酋长们的私人关系。而这些非正式政治联系网络的交汇点正是开国总统扎耶德·本·苏尔坦·阿勒纳哈扬。这不仅是因为他担任联邦总统的职位，更是因为他善于推动各类问题的解决。随着国家政治结构的发展完善，最高委员会也制定了专门的规章制度，包括工作流程和投票表决方法，并建立由众多官员组成的总秘书处，帮助其履行职能。最高委员会在联邦首都定期召开会议，讨论并决定联邦基本国策和重要问题。二、联邦总统和副总统根据宪法第51条，联邦最高委员会从委员会成员中选出联邦总统和副总统。联邦副总统在总统因故缺席时行使总统权力。总统和副总统每届任期5年，可以连任。 李俊清、孙婷、姚伟达：《阿拉伯联合酋长国政府与政治》，世界知识出版社2012年版，第206页。事实上，总统的选举没有任何悬念，鉴于各酋长国的实力，联邦总统一直由阿布扎比酋长担任，副总统则出自迪拜。联邦总统的权力非常大，包括统领最高委员会，召集最高委员会会议，签署最高委员会通过的法律、法令及决议，批准组阁并任命总理及各部长，批准死刑、行使特设及减刑的权力等。1971年，阿布扎比酋长扎耶德当选联邦首任总统，此后六次连任。2004年扎耶德总统去世后，其子阿布扎比王储哈利法·本·扎耶德·阿勒纳哈扬（Khalifa bin Zayed Al Nahyan）继任阿联酋总统和阿布扎比酋长。联邦副总统则一直由迪拜统治家族担任，至今共有三人担任过这一职位。1971年，迪拜酋长拉希德·本·赛义德·阿勒马克图姆担任联邦首任副总统，此后三次连任。他1990年逝世后，其长子迪拜王储马克图姆·本·拉希德·阿勒马克图姆（Maktoum bin Rashid Al Maktoum）当选为联邦副总统，并继承迪拜酋长，两次连任后于2006年逝世，由其二弟穆罕默德·本·拉希德·阿勒马克图姆（Mohammed bin Rashid Al Maktoum）接任迪拜酋长，并担任联邦副总统。三、联邦政府联邦政府由联邦最高委员会决定，经由联邦总统批准组建，是联邦权力的执行机构，也被称为内阁或部长会议，首届联邦政府成立于1971年12月9日。建国时，由于全部的联邦政府部门都是从零开始建立，因此联邦行政部门的能力建设也需要较长时间来发展。最初的外交部只有1名部长和3名公务人员。1971年联邦只有4000名公务员，1977年迅速上升到24000人，1983年达到38000人。 JEPeterson，“The Future of Federalism in the United Arab Emirates”， in HRichard Sindelar Ⅲ and JEPeterson (eds)， Crosscurrents in the Gulf: Arab Regional and Global Interests， London: Routledge， 1988， p208根据联邦发展战略和政府政策制定的需要，联邦政府的职能部门不断发展完善，例如1973年第二届政府成立时，增设了经贸、伊斯兰事务和宗教、内政事务、石油和矿产等部，1990年第五届政府增设高等教育*等。现在的联邦政府包括1名总理、2名副总理、各部部长，以及拥有众多员工的协助内阁开展工作的秘书处。从建国之初，新成立的联邦政府机构就面临各种挑战，包括各酋长国之间协作机制的建立，以及将各酋长国的权力和特定领域的合法性向联邦政府层面的转移等。1972年出台的联邦法律确立了阿联酋的国家政治结构，并规定了各部委和部长的职权范围。尽管联邦政府被阿布扎比和迪拜主导，但权力分享的原则还是体现在第一届内阁中。迪拜王储马克图姆·本·拉希德·阿勒马克图姆担任首任联邦总理。阿布扎比在内阁中各占6席，主要掌管内政部、外交部和信息部等关键部门，迪拜占控制国防部、财政、经济和工业部。其他酋长国中，沙迦占3席，阿治曼和乌姆盖万分别是2席，富查伊拉为1席。1972年哈伊马角最终加入联邦，内阁也随之扩大，1973年来自哈伊马角的赛义夫·赛义德·古巴什（）出任首任外交事务国务部长。后来，各酋长国在内阁中所占席位并无定数，但阿布扎比和迪拜占据重要职位。联邦政府的领导职位都是由7个统治家族的高级成员担任，关键岗位也是由酋长的高级技术顾问担任，例如首任阿联酋驻英国大使由迪拜酋长最信任的顾问迈赫迪·塔吉尔（Mehdi al-Tajir）担任。行政官员中，很多是阿联酋主要部落家族的成员，他们也是第一代接受过现代化教育的阿联酋人。酋长们通过对官员的任命来巩固他们与部落家族的关系，官员职位的分配也成为表彰部落家族忠诚的一种手段。学者克里斯托弗·戴维森2009年的研究指出，当时的内阁部长中有10名为统治家族成员，是自1971年阿联酋成立以来的最高数字，其余都来自著名家族或与各酋长联系紧密的技术官僚。 Christopher Davidson，“The United Arab Emirates: Economy First， Politics Second”， in Joshua Teitelbaum (ed)， Politics Liberalization in the Persian Gulf， London: Hurst & Co， 2009， p238之后，来自统治家族的比例有所下降，但内阁中的关键岗位仍由统治家族担任。例如2014届政府的19名部长中，有8名来自各统治家族。其中，5名来自阿布扎比，2名来自迪拜，1名来自沙迦。 https://uaecabinetae/ar/cabinet-history（上网时间：2017年11月15日）近年来，阿联酋联邦政府的发展呈现出新的特点。首先，换届速度较快，政府部门向着年轻化、现代化发展，女性成员数量也有所增长。第12届政府成立时，内阁成员的平均年龄只有38岁，最年轻的内阁部长年仅22岁。内阁成员的年轻化有助于推进改革，引领国家进入现代化新阶段。2017年10月19日成立的第13届政府中，部长成员中的女性比例有所上升，31名成员中包括9名女性，而在新任命的6名部长中，有3名女性成员。此外，为配合阿联酋火星项目和人工智能计划，新设立了尖端科技国务部和人工智能国务部，证明阿联酋将持续向创新型政府发展。其次，在结构上进行改革，内阁职位设置更加灵活。2016年2月，为增强联邦政府应对后石油时代挑战的能力，阿联酋副总统兼总理、迪拜酋长穆罕默德·本·拉希德·阿勒马克图姆宣布对阿联酋政府进行重大的结构性改革。穆罕默德表示：“政府必须灵活。我们不需要更多的政府部门，而是需要更有能力的部长来应对变化。我们希望政府不仅在提供服务方面，而且在培养人民技能和创造有利于取得成就的环境方面考虑问题。政府应该有远见，愿意探索未来，并做好面对未来的准备。”https://governmentae/ar-ae/about-the-uae/the-uae-government/government-of-future/the-concept-behind（上网时间：2017年11月23日）在此背景下，阿联酋合并了部分部委，同时成立了一批新的部门和委员会。新政府的部委在数量上有所减少，但设立了更多处理国家战略和动态事务的部长职务。2016年，阿联酋新设立了幸福国务部长、青年事务国务部长和包容部长三个部长职位，新成立了教育和人力资源委员会、酋长国青年委员会、酋长国科学家委员会、酋长国医疗服务公司和酋长国学校教育公司等政府委员会和公司。 《阿联酋内阁新机构简介》，中华人民共和国商务部网站，2016年3月3日，http://www.mofcomgovcn/article/i/jyjl/k/201603/20160301267698shtml。（上网时间：2018年10月20日）2021年9月，按照新的政府发展策略，阿联酋内阁实现重组，政府工作将由重大变革项目主导，而不仅仅是长期战略计划，下一个变革周期将是持续6个月至2年的灵活快速周期。 “President approves new federal government cabinet”， Emirates News Agency， September 25， 2021， https://wamae/en/details/1395302973582（上网时间：2021年10月20日）这意味着未来阿联酋内阁职位的更新速度将进一步加快，职位设置将紧跟国家战略发展的潮流。四、联邦国民议会联邦国民议会是阿联酋的协商性咨询机构，宪法第89条规定，联邦法律草案在提交联邦总统转至最高委员会批准以前，应提交联邦国民议会审议。 李俊清、孙婷、姚伟达：《阿拉伯联合酋长国政府与政治》，世界知识出版社2012年版，第213页。原则上，联邦国民议会对所有联邦立法都可提出咨询意见，可以同意、修改或否决草案，但是宪法第110条赋予了联邦最高委员会在联邦国民议会的反对下通过法案的权力。根据临时宪法，联邦国民议会于1971年建立，由来自七个酋长国的40个成员组成。1972年2月13日，联邦国民议会召开了第一次会议，扎耶德总统与各酋长国酋长以及内阁成员共同出席了此次会议。2006年以前，联邦国民议会的成员都是由各酋长国的酋长任命的，大多是从商界和知名商人家族中产生，并且根据各酋长国的人口规模来分配席位。阿布扎比和迪拜各占8席，沙迦和哈伊马角占有6席，其他酋长国均为4席。2006年8月，根据新颁布的议会选举法令，联邦国民议会的20名议员通过选举产生，另20名议员仍通过各酋长指定的方式产生。尽管联邦国民议会从未对联邦最高委员会和内阁的决策权产生威胁，但其通过质询、建议等方式影响着政府的工作和联邦政策的制定，并且成功地提高了人们对敏感问题的关注度。例如，1986年联邦国民议会成功地修改了一项关于国家安全的法律，引起公众的广泛讨论。联邦国民议会还在20世纪70年代末解决阿联酋宪法危机的过程中发挥了重要作用。1979年2月，联邦国民议会与内阁部长举行了一次联合会议，并向联邦最高委员会提交了一份建议采取措施加强联邦权力的备忘录。2008年，最高委员会通过了宪法修正案，进一步赋予联邦国民议会权力，并增强其对内阁的影响力和协调能力。总之，20世纪70年代联邦国民议会的建立使其与联邦最高委员会共同形成一个综合有效的联邦政府管理系统。曾于20世纪90年代担任阿联酋经济和商务部长的法希姆·本·苏尔坦·卡西米（Fahim bin Sultan Al Qassemi）将这一系统形容为：“我们在不破坏社会、文化和政治结构的基础上发展起来。这在很大程度上要归功于扎耶德总统的领导。我们的体制很好地将传统和现代结合在一起，我们保留了伊斯兰民主的传统，这其中最重要的就是议会，国家和地方领导人得以定期与公民会面，讨论大家关心的问题。” Fahim bin Sultan Al Qassemi，“A Century in Thirty Years: Sheikh Zayed and the United Arab Emirates”， Middle East Policy， Vol6， No4， 1999， p2五、联邦司法机构阿联酋司法体系由联邦最高法院主持的联邦司法机构和地方政府一级的地方司法部门构成。每个酋长国都有权选择是参与联邦司法系统，还是维持自己的地方司法系统。目前，在地方一级，阿布扎比、迪拜和哈伊马角都有各自独立的司法部门，对宪法未赋予联邦司法机构的事项具有管辖权，而沙迦、阿治曼、富查伊拉和乌姆盖万酋长国则遵循联邦司法系统。联邦司法系统由联邦最高法院、联邦复审法院和联邦初级法院组成。宪法赋予司法机构完全的独立性，法律面前人人平等，法官在审理案件时不受任何因素控制。虽然伊斯兰教教法是联邦法规的主要来源，但大多数阿联酋的法律还借鉴了其他民法，比如埃及和法国的民法。联邦最高法院是阿联酋的最高司法机构，其判决为最终判决，具有普遍约束力。但死刑必须由总统批准，总统也可以赦免任何联邦司法机构通过的判决。联邦最高法院设在联邦首都，由经最高委员会批准、总统任命的院长和不超过5名法官组成。https://uae/en/about-the-uae/the-uae-government/the-federal-judiciary（上网时间：2021年9月20日） 联邦最高法院的主要职责是审查法律的合宪性，并对联邦政府与各酋长国之间及各酋长国之间的争端做出裁决。联邦最高法院下设联邦复审法院和联邦初级法院，民事审判可以在各酋长国审判，重大案件需交由联邦司法机构审判。六、地方行政体制地方层面的政府部门主要由统治者法庭、执行委员会、市政当局和咨询委员会组成。地方政府对所有不属于联邦政府管辖范围的事务都有管辖权。由于人口、地理位置和发展程度的不同，七个酋长国的地方政府在规模和机制上各不相同，但每个地方政府都有一个执行委员会，在统治者法庭的监督下工作。阿布扎比有自己的中央管理机构，即阿布扎比执行委员会，由阿布扎比王储穆罕默德·本·扎耶德·阿勒纳哈扬（Mohamed bin Zayed Al Nahyan）担任主席。委员会协助酋长履行职责和权力。执行委员会下设专门机构和市政当局，负责执行阿布扎比酋长国的计划和政策。阿布扎比被划分为三个主要地区，每个地区都有一个管理内部工作的市政当局。此外，阿布扎比还建有咨询委员会，由60名成员构成，大多来自阿布扎比的主要部落和重要家族。https://uae/ar-ae/about-the-uae/the-uae-government/the-local-governments-of-the-seven-emirates（上网时间：2021年1月5日）迪拜执行委员会是迪拜的主要决策机构，负责维护城市安全和秩序，提供公共服务，协助迪拜酋长制定发展计划和当地法律，由迪拜王储哈姆丹·本·穆罕默德·阿勒马克图姆（Hamdan bin Mohammed Al Maktoum）领导。除此之外，沙迦建有执行委员会和咨询委员会。其他酋长国也存在类似的委员会和市政部门，在此不一一列举。第二节阿联酋联邦制的确立与巩固虽然阿联酋自1971年建国以来就致力于加强联邦的建设，但联邦制却不一定是阿联酋必然的选择。英国官员也对阿联酋的早期发展持谨慎态度，英国驻阿联酋前大使安东尼·哈里森（Anthony Harris）曾提到，“我们仍然相信，我们1971年在海湾地区建立的秩序是该地区发展和稳定的基础。然而，阿联酋是新国家中最脆弱的。它被各酋长之间的缺乏合作所困扰，这是他们缺乏信任的传统和部落对抗的延续”。 Dispatch from ADHarris (Middle East Department) to PRHWright (Head of Middle East Department) and RMHunt (Assistant Head of Middle East Department)， June 19， 1973， London， The National Archives， file FCO 8/2142扎耶德总统在决定国家政策时需要在各酋长国利益和联邦利益之间取得平衡，而对各酋长来说，他们过去数十年已经习惯于独享权力，现在则要适应一起沟通协商，共同治理国家，这绝非易事。1971年7月达成的阿联酋临时宪法为中央和地方酋长国权力划分的平衡提供了理论架构。在临时宪法全部的152项条款中，共有70条详细阐述了中央政府的权力，但只有4条提及地方酋长国的权益。这表明，各酋长国统治者的权力正在缩小，从而为即将建立的中央政府铺平了道路。而7位酋长同意将权力分享给中央政府的原因是他们本身即联合代表了中央权威。一、联邦制的确立阿联酋自成立起就面临一个关键的发展问题，即联邦政府是将采取中央集权的形式，七个酋长国紧密整合在联邦政府之下；还是会采取渐进的方式来增强联邦政府的权力，每个酋长国都保留其基本的自主权。扎耶德总统支持前者，致力于建立更强大的总统制，希望通过将阿布扎比的资金尽可能平均和公平地应用到阿联酋全国的发展中，来换取各酋长国同意自身的特殊政策被缩减。迪拜酋长拉希德则主张后者，强烈反对中央集权，主张保留酋长国强大的权力。相对北方较小的酋长国，迪拜较为发达的经济、比较完善的基础设施建设和政府管理体系大大降低了其对联邦支持的依赖。由于联邦经费预算大部分由阿布扎比负担，迪拜在联邦层面的领导也不像阿布扎比那么有影响力。而且，扎耶德总统为建立联邦对迪拜酋长拉希德的妥协也不是无限的，20世纪70年代阿布扎比和迪拜在政策上的分歧严重影响着联邦的统一。1976年5月，联邦国民议会在对联邦预算的贡献问题上产生了分歧。来自阿布扎比的代表敦促其他酋长国在联邦财政部长公布各酋长国应承担的预算之前不要通过本国预算，要求各酋长国都应根据本国资源情况负担联邦预算。来自迪拜的代表则以要求公开阿联酋开发银行在外国银行的存款信息进行反击。 Hassan Hamdan al-Alkim，“The Foreign Policy of the United Arab Emirates”， London: Saqi Books， 1989， p421976年，围绕修宪产生的分歧进一步升级。根据1971年达成的临时宪法，5年后将制定永久宪法。在这样的紧张气氛中，在法律专家的协助下，由28位部长和联邦国民议会议员共同组成的委员会开始起草永久性宪法。起草的过程反映了阿联酋内部的分裂，委员会成员在中央集权的程度会不会限制各酋长国权力的问题上产生了分歧。特别是围绕临时宪法第23条“每个酋长国的自然资源与财富被视为该酋长国的公共财产”的争议比较集中，即资源带来的收入应被视作各酋长国的财产还是整个国家的财产。在扎耶德总统的支持下，强联邦的支持者认为临时宪法第23条阻碍了阿联酋财富的再分配，并呼吁其他酋长国尤其是迪拜，增加对联邦预算的贡献。因此，宪法委员会建议每个酋长国将75%的收入转移给联邦财政部，只保留25%的收入，同时暗示阿布扎比和迪拜将失去他们在最高委员会中的否决权。 Malcolm CPeck，“Formation and evolution of the federation and its institutions”， in Ibrahim al-Abed and Peter Hellyer (eds)， United Arab Emirates: a new perspective， London: Trident Press， 2001， p138迪拜和哈伊马角坚决反对对临时宪法第23条的任何修改和联邦权力的增强。1976—1979年，阿联酋陷入为期3年的宪法危机。对危机的失望曾一度导致扎耶德总统宣布，他在5年总统任期结束后将不再谋求连任。由于无法达成共识，临时宪法又被延长5年。这一事件反映了阿联酋宪法危机的实质，即两大阵营在争取联邦整体利益和维护酋长国权力之间有着不可调和的分歧。1979年地区形势发生改变，为应对伊朗伊斯兰革命带来的动荡后果，阿联酋开始新一轮加强联邦权力的尝试。联邦国民议会和内阁部长举行联合会议商讨如何加强政府权力。1979年2月，联邦国民议会和内阁共同向最高委员会提交了一份十一条备忘录，要求大幅增大联邦政府的权力，包括废除内部各酋长国之间的边界，统一所有武装力量，结束各酋长国自行购买武器装备造成的资源浪费，以及联邦政府对石油收入统一管理，由联邦政府授权财政收入等。此外，该备忘录在为联邦建立更集中、更均匀分布的管理体系的同时，还提出建立更民主的决策体系，即赋予联邦国民议会充分的立法权。上述举措得到阿布扎比、阿治曼、富查伊拉和沙迦酋长的支持，并于1979年3月19日在最高委员会会议上进行讨论。 Frauke Heard-Bey，“The United Arab Emirates: A Quarter Century of Federation”， in Michael Hudson (ed)， Middle East Dilemma: The Politics and Economics of Arab Integration， New York: Columbia University Press， 1988， p139与此同时，全国爆发了声援加强联邦权力的大规模游行。但是这并不足以打破僵局，迪拜和哈伊马角酋长退出最高委员会会议。最终，在科威特、沙特等国的调停下，迪拜同意负担联邦预算，但条件是总理一职再次由迪拜担任。阿布扎比也向迪拜妥协，不将本地政府和其行政权力纳入中央权力机构管辖。二、国防力量的整合直至20世纪90年代中期，阿联酋的国防和安全部队才完成整合。此前，共有四支军事力量在酋长国的领导下独立存在。其中，阿布扎比国防军是实力最强的一支军事力量，拥有10000名军人，分为陆、海、空军。其次是迪拜国防军，人数大约有1000名，于20世纪60年代建军。除此之外，沙迦国民警卫队和哈伊马角移动部队各有250人的武装力量。整合各酋长国的军事力量困难重重，因为军队从原先的效忠各酋长变成效忠联邦，这对各酋长来说是难以接受的。 Ali Mohammed Khalifa，“The United Arab Emirates: Unity in Fragmentation”， London: Croon Helm， 1979， p821976年最高委员会废除了临时宪法第142条“各酋长国有权建立地方保安部队”，并规定只有联邦政府有权建立武装部队。 Abdullah Omran Taryam， “The Establishment of the United Arab Emirates 1950-1985”， London: Croon Helm， 1987， p2371978年联邦国防军建立，扎耶德总统将阿布扎比国防军并入联邦国防军，并任命其二子苏尔坦·本·扎耶德·阿勒纳哈扬（Sultan bin Zayed Al Nahyan）担任第一任总司令。沙迦也支持建立统一的国防力量，将沙迦国民警卫队整合进联邦国防军。但迪拜、哈伊马角和乌姆盖万都长期反对建立统一的军队。因此，迪拜和哈伊马角的武装力量一直保持独立，直到1996年才并入联邦国防军，阿联酋军队的统一最终实现。三、联邦制的巩固20世纪80年代，各酋长国之间的紧张关系有所缓和，主要有两个原因。首先是持续恶化的地区局势；其次是因为随着开国酋长逐渐淡出执政舞台，新一代酋长在一系列有序的转变中上台执政，与之前变革时代暴力的争论形成鲜明对比。也正是从这一时代开始，统一的联邦成为各方都可接受的话题。在此期间，迪拜开始系统地承担联邦预算，到1986年七个酋长国都按照各自的经济规模在联邦预算中负担相应的比例。随着20世纪80年代各酋长国对国内政治问题的争议逐渐平息，加之联邦各方面的发展日趋成熟，各酋长国间的分歧主要集中到两伊战争上。在这场持续8年的战争中，七个酋长国分裂成两派，阿布扎比、阿治曼、富查伊拉和哈伊马角支持伊拉克，迪拜、沙迦和乌姆盖万则倒向伊朗。阿布扎比和海湾合作委员会以及阿拉伯联盟资助伊拉克的萨达姆政权，迪拜则成为伊朗的战略物资中转站。基于迪拜和沙迦与伊朗霍梅尼政权的紧密联系，阿联酋政府处在来自沙特和其他邻国的压力下时常感到十分尴尬，因为这些国家都是伊拉克政治势力和国内财政的坚定支持者。此外，20世纪80年代的不和谐因素还包括阿布扎比和迪拜在沙迦内部权力更迭斗争中的互相对立。尽管上述种种障碍导致七个酋长国整合道路上的短暂紧张，但在20世纪八九十年代，阿联酋国内政治的总体发展仍表现为逐步渐进的合作，因为阿联酋统一联邦的理念已经深入人们的日常生活中。阿联酋的联邦模式与其他20世纪50—70年代试图在阿拉伯世界建立联邦的尝试截然不同。后者大部分以失败告终，例如1958—1961年埃及和叙利亚曾建立短暂的政治联盟——阿拉伯联合共和国。阿联酋却存在下来，而且作为一个联邦制国家的概念越来越深入人心，主要原因为：一是时代的变化。随着阿联酋建国的时间越来越长，政治精英和普通民众也在世代更替中认识到统一联邦的重要性。二是扎耶德总统用阿布扎比的石油收入为联邦提供了稳定的支持，在他的领导下，统一联邦、政治协商的精神深入人心。1996年正值阿联酋建国25周年，扎耶德总统发表了他关于联邦形成和持久发展的观点：“我们相信，只有把财富用到为人民谋福利上才是有价值的。国家不可能建立在愿望之上，也不可能通过梦想去实现我们的希望。我们的联邦在面对危机时立场坚定。因为努力工作、坚持不懈和勇于牺牲的精神，以及国家利益至上的准则，我们的国家得以繁荣发展。” Quoted in Fahim bin Sultan Al Qasimi et al，“A Century in Thirty Years: Sheikh Zayed and the United Arab Emirates”， Middle East Policy， Vol6， No4， 1999， p2三是特定的地区局势的影响。1990年伊拉克入侵科威特，这说明在动荡的地区，海湾小国面临着不少危险。1996年12月，联邦最高委员会决定删除“临时”二字，并决定将阿布扎比定为联邦的永久首都，临时宪法最终变为阿联酋的永久宪法。四、联邦总统首次换届2004年11月2日，阿联酋总统扎耶德病逝，由其长子哈利法·本·扎耶德·阿勒纳哈扬继任阿联酋总统和阿布扎比酋长。哈利法自1966年起就开始担任王储，至2004年已经30多年了。外界对于他能否最终继承酋长一直有所疑问，因为他没有亲兄弟，在家族中实力不强。在扎耶德总统的儿子中，他最钟爱的妻子巴尼·法蒂玛（Bani Fatima）所生的6个儿子就像沙特的“苏德里七雄”，形成一股强大的家族势力。扎耶德总统2003年任命三子穆罕默德·本·扎耶德·阿勒纳哈扬（巴尼·法蒂玛的长子）担任副王储的举动更是加深了外界的怀疑。2004年11月1日，随着内阁的改组，阿联酋历史上的第一次总统换届拉开了序幕，国家权力按照预期实现平稳过渡。哈利法在2004年继任阿联酋总统前，曾长期担任阿布扎比副酋长、阿布扎比最高石油委员会主席、阿布扎比投资局主席等职位，积累了丰富的政府管理经验，特别是在能源和投资等关键领域。他通过研究部门对经济政策制定施加影响，并通过与在阿联酋有影响力的部落势力建立联系以获取社会支持。哈利法出生于1948年，是扎耶德总统的长子。他出生时，扎耶德还没有成为阿布扎比酋长，而是担任阿布扎比重要内陆绿洲——艾恩绿洲的行政长官。哈利法的母亲是扎耶德的妻子中唯一一位来自阿勒纳哈扬统治家族的。1966年9月，哈利法继承了其父艾因绿洲行政长官的职务。1969年2月，他被任命为阿布扎比王储。同时，扎耶德还任命他为阿布扎比国防部门负责人，负责建设阿布扎比国防军，这支军队后来发展成阿联酋武装力量的核心。1971年7月至1973年12月，哈利法在阿布扎比担任政府部门的总负责人以及国防和财务部门的领导者。1973年，阿布扎比内阁被阿布扎比执行委员会取代，哈利法担任委员会主席，负责整个酋长国的发展。在他的任期内，人民过上现代化的生活，并获得可观的商业地产。自1981年以来，“哈利法委员会”就以约100亿美元的成本资助并促成阿布扎比全国6000多处住宅和商业地产项目。 Frauke Heard-Bey，“The United Arab Emirates: Statehood and Nation-Building in a Traditional Society”， Middle East Journal， Vol59， No3， 2005， p374正是因为这些由他主导的项目，他深受阿布扎比当地人民的欢迎，也获得部落家族的爱戴。1976年，他第一次在联邦中担任职务，被任命为新统一的联邦军队的副指挥官。自那时起，阿联酋武装部队经历了大规模扩张，并获得最先进的装备。随着联邦的发展，哈利法成为年轻一代阿联酋人熟悉的人物，并经常参加各种毕业典礼和军事活动。哈利法能迅速当选为新任联邦总统，一方面是由于他具有丰富的从政经验；另一方面，并非没有候选人比他更能胜任联邦总统的职位，他的当选要归功于联邦依赖阿布扎比的财政投入，民众也希望阿布扎比的财富可以继续保障国民的辛福生活。五、联邦权力重组后的主要特点哈利法成为总统后，阿布扎比的权力逐渐向以王储穆罕默德·本·扎耶德为首的“巴尼·法蒂玛”系转移。同时，2006年1月，穆罕默德·本·拉希德继任迪拜酋长后，迪拜在其领导下追求自治权的步伐加大，阿联酋的联邦结构面临较大压力。阿布扎比内部权力的转移和迪拜的崛起共同促成迪拜酋长穆罕默德成为后扎耶德时代的第一位总理。2004年总统换届后的联邦权力重组显现出三大特点：一是权力转移带有明显的“巴尼·法蒂玛”色彩。巴尼·法蒂玛的第二子哈姆丹·本·扎耶德（Hamdan bin Zayed）被任命为副总理兼外交事务国务部长；第五子曼苏尔·本·扎耶德（Mansour bin Zayed）被任命为总统事务部长，2007年兼任副总理；第六子阿卜杜拉·本·扎耶德（Abdullah bin Zayed）担任新闻文化部长，2006年转任阿联酋外交部长。此外，第三子哈扎·本·扎耶德（Hazza bin Zayed）2006年被任命为国家安全顾问。二是对迪拜酋长穆罕默德几位重要顾问的任命凸显了迪拜势力的壮大。2006年，安瓦尔·穆罕默德·加尔加什（Anwar Mohammad Gargash）被任命为联邦国民议会事务国务部长，迪拜政府行政办公室主任、迪拜控股公司首席执行官穆罕默德·阿卜杜拉·卡尔卡维（Mohammad Abdullah al-Gergawi）被任命为内阁事务国务部长。三是现代化政治理念引领未来阿联酋政治发展。哈利法继承阿布扎比酋长后，副王储穆罕默德·本·扎耶德升任王储。穆罕默德以推崇现代化和精明能干的管理者著称。他出生于1961年，31岁时被父亲任命为阿联酋武装部队参谋长，开始进入公众视野。在这一岗位上，他与时任阿联酋国防部长的迪拜王储穆罕默德·本·拉希德以及美、英、法等关键国际合作伙伴建立了良好的私人和工作关系。2003年12月，穆罕默德·本·扎耶德越过扎耶德总统的第二子——联邦副总理苏尔坦，被任命为阿布扎比副王储，正式进入王位继承人序列。苏尔坦与其大哥——阿布扎比王储哈利法一样，被认为是传统主义者，与在阿布扎比政治活动中扮演重要角色的部落势力保持紧密联系。而穆罕默德·本·扎耶德与之相反，他与迪拜王储穆罕默德·本·拉希德一样，是现代化主义者。就这样，在阿联酋政治和经济力量重塑中，两位最具活力的人物出现了，他们分别在阿布扎比和迪拜的经济发展中发挥着关键性作用。哈利法继位以来，一系列健康问题严重影响着他的工作，特别是2014年1月的中风使他几乎彻底离开公众视野。在此之前，他把阿布扎比内部的决策权交给王储穆罕默德·本·扎耶德，联邦层面的决策则交给副总统兼总理、迪拜酋长穆罕默德·本·拉希德。近年来，阿布扎比的实权人物、王储穆罕默德·本·扎耶德在国家事务中发挥越来越重要的作用。例如，最近一次内阁重组虽然是由联邦副总统兼总理、迪拜酋长穆罕默德·本·拉希德宣布，但官方声明中提到这是与穆罕默德·本·扎耶德讨论后的结果， “President Approves New Federal Government Cabinet”， Emirates News Agency， September 25， 2021， https://wamae/en/details/1395302973582（上网时间：2021年10月20日）这说明穆罕默德·本·扎耶德已经正式成为联邦政治决策的核心人物。第三节阿联酋政治改革的举措与实践进入21世纪，年轻一代的海湾君主在日益增长的经济和文化全球化的压力下继承了权力，他们缺少父辈的领导魅力，因此意识到要用制度改革获取合法性来弥补传统和个人魅力上的合法性缺失。哈利法继任阿联酋总统后发表的第一个声明就是关于政治改革的，以此作为对国内日益增长的政治自由化呼声的回应。在2005年12月2日举行的第34届国庆活动中，哈利法总统宣布将尽快开放联邦国民议会的一半席位进行选举，作为改善阿联酋政治体系的举措。这表明阿联酋的执政者已经认识到改革对于解决阿联酋日益复杂的经济和社会需求是必要的，阿联酋已进入改革的新阶段。民众对总统的改革计划表现出两极分化的态度。有些人认为，联邦国民议会的部分席位由选举产生是历史性的举措；另一些人则认为，部分选举太过有限，虽然领导人和政府官员在讲话中反复强调这是提高国家的政治体系参与度的第一步。2007年4月17日，为响应总统的改革计划，联邦副总统兼总理穆罕默德公开宣布了阿联酋政府战略，核心目标是确保阿联酋公民的可持续发展和高质量生活，哈利法总统、联邦最高委员会成员、各酋长国统治者、内阁部长、联邦国民议会成员以及1000多名政府高级官员出席了此次公告发布会。该战略目标主要聚焦六大领域：社会发展、经济发展、政府部门发展、公正和安全、基础设施以及农村地区的发展。其囊括21个主题，遵循的基本原则一是继续维护联邦和地方政府之间的合作；二是加强政府各部门的监管和政策制定作用，完善决策机制；三是提高政府机构的工作效率，并通过关注民众需求来提升服务水平；四是发展公务员制度和人力资源，注重工作能力，强化阿联酋公民在公共和私营岗位的比例和领导力培训；五是授权政府各部门根据公共政策自主管理；六是审议和更新法律法规。 “Shaikh Mohammed unveils federal government strategy”，Khaleej Times， April 17， 2007， https://wwwkhaleejtimescom/article/20070417/ARTICLE/304179929/1002（上网时间：2017年12月5日）虽然该战略因缺乏清晰的具体举措而略显空洞，特别是未能提出增强联邦国民议会立法权的具体计划或时间表，但该战略的提出仍表明阿联酋当局改革政治体系和改善政府表现的意愿。不仅在联邦层面，而且在地方酋长国，各种改革计划和发展愿景也纷纷出台，例如阿布扎比的“2030年经济愿景”和迪拜的“2015年计划”。据阿布扎比政府服务公司执行董事劳伦斯·格罗（Lawrence Groo）估计，每年公共部门预算支出的10%—15%都用于项目改革， Lawrence Groo， Public lecture “Reinventing Government in the Middle East: Lessons from the UAE”， The London School of Economics and Political Science， May 28， 2009这在世界范围也较为少见，充分说明了政府改革的决心。2009年，为顺应改革的趋势，阿联酋再次修订宪法，主要包括：规定总理、副总理或各部长不应在任职期间与联邦或地方政府进行任何专业工作、商业、金融或贸易上的往来，但可担任商业或金融公司的董事会成员；联邦国民议会议员任职时间由2年延长至4年；在联邦国民议会增设总秘书处，并规定国际条约和协定在被批准之前，政府应先将国际条约和协定提交联邦国民议会讨论等内容。宪法修正案体现出阿联酋的领导层为提高联邦国民议会在战略决策上的参与度所做的努力，此举将进一步推动总统发起的政治放权进程，并帮助议员加强在政治过程中的参与度。首先，不允许部长担任其他职位或与联邦及地方政府进行任何交易是一项旨在减少腐败和管理不善的措施，同时可确保官员更加恪尽职守。其次，延长议员的任期是一项具有积极意义的改革，因为议员拥有更长时间来熟悉机构的运作，从而获得更多经验，使议会运作更加有效。最后，虽然赋予联邦国民议会对国际条约和协定的监督权是一个非常小的进步，但这意味着联邦国民议会被纳入外交政策制定的过程中。总之，总统和联邦最高委员会对宪法修正案的批准，表明阿联酋当局对扩大联邦国民议会权力的统一认识。在哈利法总统宣布逐步改革阿联酋政治体制、提高政治参与度的大背景下，阿联酋政府在21世纪前十年进行了渐进式的稳步改革，例如提高教育和卫生领域服务，为提高阿联酋公民的就业率而设立国家项目、修改宪法、媒体发起围绕选举和扩大联邦国民议会权力的讨论等，政府机构的透明度和问责制得到加强，同时表明阿联酋的政治正在向民主化发展。2011年3月3日，由自由派和伊斯兰主义者组成的公民团体组织了一次请愿活动，要求总统赋予联邦国民议会立法权并要求获得普选权。https://wwwipetitionscom/petition/uaepetition71/（上网时间：2017年12月5日）请愿团体包括联邦国民议会前议员、政府前官员、大学教授、作家、律师和人权活动家等，共获得133名公民的签名。请愿书除了被提交至总统办公室外，还被送到本地和国际媒体以及国际人权组织，部分签名者也通过卫星电视和网络进行宣传，因此请愿活动成为本地和海湾地区讨论的热门话题。但是，请愿活动没有得到阿联酋政府的官方回应。中东剧变后，为平息潜在的反对力量，阿联酋政府采取一系列措施，使阿联酋成为为数不多未受波及的阿拉伯国家之一。2011年2月，阿布扎比王储穆罕默德访问经济欠发达的北方酋长国时宣布将为这些酋长国的公用事业基础设施建设投资超过15亿美元； Simeon Kerr，“UAE offers poorer emirates $15bn”， Financial Times， March 2， 2011， http://wwwftcom/intl/cms/s/0/d65660aa-44f6-11e0-80e7-00144feab49ahtml#axzz2ymB2X8Do（上网时间：2017年12月7日）2011年6月，政府宣布为6000多名失业的阿联酋公民创造就业机会；至2011年底，稳定400余种大宗商品的价格； Emirates News Agency，“UAE freezes prices of 400 major commodities”，Emirates 24/7， May 27， 2011， http://wwwemirates247com/news/emirates/uae-freezes-prices-of-400-major-commodities-2011-05-27-1397963（上网时间：2017年12月7日）将联邦政府雇员的薪水增加35%—100%；设立27亿美元的基金以帮助低收入的公民偿还债务。 Emirates News Agency，“Salaries of UAE federal staff raised by 100%”， Emirates 24/7， November 30， 2011， http://wwwemirates247com/news/emirates/salaries-of-uaefederal-staff-raised-by-100-2011-11-30-1430917（上网时间：2017年12月7日）除此之外，为了维护政权的稳定，阿联酋当局逮捕或驱逐了一批异见分子，同时为表明民众对阿联酋领导人的合法性的坚决支持，阿联酋当局加强与部落贵族及较大部落成员的联系，争取他们的继续效忠，并通过官方媒体持续报道部落的效忠誓言，以此鼓励其余部落和商人阶层效仿。第四节阿联酋政治制度的特点与问题阿联酋的政治制度是在特殊的历史文化背景下建立，并在酋长制的基础上学习西方的总统共和制发展而来的，阿联酋政治结构的不断分化使阿联酋政治体系的功能不断完善，政府执政的能力不断增强，适应了经济和社会的发展，并最终促进阿联酋政治发展的进程。但在阿联酋政治发展进程中，年轻的政治体系在联邦制设计、国家权力架构等方面也存在一些问题。一、松散的联邦制阿联酋的油气资源分布极为不均，阿布扎比的油、气总储量占全国的94%和92%，剩余油气资源主要分布在迪拜、沙迦和哈伊马角三个酋长国。 黄振：《阿拉伯联合酋长国》，社会科学文献出版社2015年版，第83页。因此，阿联酋长期共存两种经济模式，一种是阿布扎比的能源经济，另一种是迪拜和其他五个酋长国的非能源经济。 Abdullah Omran Taryam，“The Establishment of the United Arab Emirates 1950-1985”， London: Croon Helm， 1987， pp254-25520世纪80年代前，一直是阿布扎比独自负担联邦预算，20世纪80年代后迪拜和其他酋长国才开始根据自身经济实力负担部分联邦预算。由于各酋长国在人口体量、占有资源以及发展道路上差距较大，阿联酋在维护和巩固联邦制的道路上遇到很多困难，各酋长国仍然保留着相当大的独立性和自主权。松散的联邦制导致阿联酋缺乏整体发展战略规划，各酋长国发展水平不均衡，酋长国间构建联邦经济、协调各地发展面临众多政策挑战。建国初期，联邦大部分地区缺乏教育、医疗、交通、电力、供水、住房和通信设施，失业问题也很普遍，整体发展战略的制定不得不让位于大规模兴建基础设施的迫切需求。然而，整体战略迟迟没有出台，导致很多项目重叠，例如各酋长国都在建设水泥厂，国内存在5个国际机场，阿布扎比、迪拜、沙迦和哈伊马角都建有大容量港口等。毫无规划的发展造成对经济资源以及国家石油收入的浪费。1981年阿联酋制定了第一个五年经济计划（1981—1985年），旨在提高阿联酋公民的技能和通过发展非石油产业扩大经济生产基础。但是1982年后，国际油价下降导致政府收入降低，该计划没有得到很好地贯彻实施。各酋长国都致力于建设本国的基础设施，导致联邦层面的基础设施建设缓慢，“甚至在今天，都能看到富有的酋长国内铺设得漂漂亮亮的路面在到达邻国边界时逐渐消失并变成脏兮兮的小径” ［英］克里斯托弗·M戴维森著，杨富荣译：《迪拜：脆弱的成功》，社会科学文献出版社2014年版，第225页。。此外，各地管理机构设置较为混乱，管理权限发生重合。近年来，阿联酋出现一批新的酋长国一级的行政部门，与联邦层面机构的管理权限出现重合，它们之间的权力划分并不清晰，例如迪拜的知识与人力资源发展局是一个独立运营的部门，并不在联邦的高等教育*与国家人力资源发展和就业局的管辖范围内。二、表面化的三权分立阿联酋的政治制度只是表面上的三权分立。独立之初，刚刚脱离殖民统治的阿联酋从传统的部落社会走向现代国家，其政治结构表面上采用西方三权分立的制度，但不可避免地会受到千百年来传统的部族政治思维模式的影响。七个酋长国的统治家族既是联邦关键岗位的领导，又是其所在酋长国部落联盟的首领。尽管联邦政府在形式上已建立起行政、立法和司法三权分立的现代化管理体制，但这些权力都在不同程度上受到部落家族的影响和控制，尤其是阿布扎比和迪拜的统治家族在联邦政府运转和国家政策制定方面有极大的发言权。总统和最高委员会更是拥有超越这种政治体制的至高无上的权力。作为名义上立法机构的联邦国民议会不能制定法律，并且总统和最高委员会可不接受联邦国民议会关于法律的修改意见。联邦行政权也掌握在总统和最高委员会手中，他们有权决定政府官员的任命。此外，联邦司法机构的法官也由总统和最高委员会任命。因此，阿联酋的立法、行政和司法机构均不能独立行使权力，是不彻底的三权分立。三、统治家族与世袭网络在表面三权分立的现代化政治制度下，无论是联邦一级的政府，还是各酋长国层面的地方政府，其实都是围绕不同的统治家族和世袭网络组建的。统治家族依靠近亲以及与之关系紧密的部落家族，构建了自上而下的金字塔式的利益网络，这种关系的建立往往依靠家族的传承与世袭。地方政府的各部门由酋长国各自小的世袭网络构成，联邦层面也是如此，各统治家族按照比例向联邦政府提供他们的代表，构成更大的世袭网络。政治行政领导在执行体系功能和过程功能中具有十分重要的意义。在一个政治体系中，无论存在什么样的政策推动力，其往往集中于政治行政领导部门之中。 ［美］加布里埃尔·A阿尔蒙德、小G宾厄姆·鲍威尔著，曹沛霖等译：《比较政治学——体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第309页。阿联酋的政治体系更突出地反映出这一点，阿联酋的统治家族在整合国家认同、政府官员任命、政府决策等各个方面发挥了重大作用。一方面是因为传统政治文化和建国后的宪法都赋予领导者以绝对的权力；另一方面，虽然阿联酋在选择领导人方面更注重出身门第，但仍会兼重成就建树。也就是说，统治家族的成员虽然占据领导位置，但还是会根据能力选择适合者担任关键角色，例如扎耶德总统就在1966年取代其兄成为阿布扎比的酋长。随着国家向现代化发展的速度加快，这一趋势将会更加明显。依靠统治家族和世袭网络建立的政府会导致一个不可避免的后果，即阿联酋政府的各行政部门之间、立法和司法机关之间没有清晰的界限，议会和法院无法对政府权力本身进行有效约束。统治家族在各自的酋长国通常是最大的资本家，因为统治家族把控了政府决策，所以政策自然反映了统治家族的利益。在迪拜，统治家族的经济主导性更加明显，因此迪拜经常被称作“迪拜公司”，迪拜统治家族马克图姆家族是最主要的股东。国际货币基金组织的报告指出，“阿联酋政府的财务活动与酋长法庭的活动相互影响，界定和区分收支的界限不清晰”。 International Monetary Fund，“United Arab Emirates: Selected Issues and Statistical Appendix”， Country Report No03/67， 2003， p27这种界限的模糊在房地产业特别有利可图，已经开发的城镇以外的土地在传统意义上是酋长的个人财产。迪拜有三家主要业务为房地产开发的庞大的控股公司，在很大程度上主导了迪拜的经济。酋长本人控制其中最大的一家——迪拜控股集团，其经营模式是依靠政府提供的无偿土地支持。 Moodys Investors Service，“Moodys Assigns A1 Rating to Dubai Holding”， January 9， 2007迪拜政府拥有第二大公司以及第三大公司三分之一的股份。这三大公司造就了迪拜建筑业的繁荣，使迪拜在2007年成为世界上在建办公场地最多的城市，同时还建有相应数量的住宅。 Colliers International， “Global Office Real Estate Review Midyear 2007”， January 2007阿联酋本国没有满足房地产业发展需求的足够人口，因此为维持房地产经济，阿联酋必须保持足够的吸引力，出台各种政策吸引外国人到阿联酋购买住宅、开办公司、租赁办公场所，统治家族就这样把控了政府的决策。阿布扎比的情况也与之类似，阿布扎比将巨额石油收入投资到海外，国家的主要投资机构掌握在统治家族手中，酋长个人和国家之间的界限非常模糊，特别是在对外投资领域，有时以国家的名义进行，有时又以酋长本人的名义。这些投资机构行事低调，其账户资料从不对外公开，外界对他们持有资金的数额都停留在估计和猜测阶段， 仝菲：《阿拉伯联合酋长国现代化进程研究》，西北大学博士学位论文，2010年，第52页。其活动更是不受任何监督和制约。第三章阿联酋的政治参与和利益表达第三章阿联酋的政治参与和利益表达政治参与是普通公民为实现其政治权益，通过直接或间接的方式以影响政治体系的构成、运行方式和规则以及政治决策的政治行为。 李良栋、侯少文、刘春主编：《新编政治学原理》，中共中央党校出版社2001年版，第248页。在简单的政治体系中，没有专门的政治参与机构，个人可以接近首领，通过直接交谈的方式表达自己的诉求和反映自己的问题。而在现代化的政治体系中，政治参与主要是由专业化、有组织的利益集团来主导。第一节阿联酋公民的政治参与如果政治参与度不仅是由参加选举投票的人数来衡量，那么阿联酋公民的政治参与度并不算低，因为较少的本国人口数量可以使公民通过直接参与、担任技术官僚、在国有部门工作等方式表达自己的意见，进而参与联邦政府制定社会和经济政策的过程。自2006年联邦国民议会的半数席位通过选举产生以来，符合条件的公民也可以通过参加选举来进行政治参与，关于阿联酋选举的详细情况将在本章第四节进行介绍，在此不再赘述。首先是直接参与政治的方式。尽管现代化的政治体系已在阿联酋建立起来，但其还保留着传统的部落民主制度，即部落酋长仍沿袭着在帐篷中接待部落成员，倾听他们的诉求并为他们解决困难的传统。这种直接的部落民主方式使人民可以自由地访问他们的统治者，直接表达意见，确保了统治者和人民之间的相互信任。其次是担任技术官僚。阿联酋的政治结构如同一个企业化运作的国家，国家各个部门的运转离不开专业的技术官僚。今天，在公共管理和经济活动的许多领域，阿联酋公民发挥着越来越重要的作用。例如在石油工业领域，20世纪60年代进入该领域担任培训生的国民，现在已经成为石油行业主要部门的决策者。政府鼓励年轻人进入公共部门或私人企业担任职务，因为很多部门和机构需要国民担任领导，所以国家对技术官僚的需求量大增。年轻人往往担任初级职位，熟悉技术细节和复杂的项目过程，虽然不能进行最终决策，但可以参与政策制定的准备阶段。他们更倾向于将重视透明度和问责作为工作道德的一部分，并逐渐将其纳入公共和私人管理体系。阿联酋公民在联邦和各酋长国公共行政与私人经济方面的政治参与有助于弥补民主政治生活的缺失。最后是在国有部门工作。在石油热兴起初期，阿联酋和其他海湾产油国一样，由于本国人受教育程度普遍偏低，政府机关主要雇用外国人从事管理工作。自20世纪70年代起，随着本国人口教育程度的提高，统治者鼓励公民到政府机关和国有企业工作。公民在公共部门工作获得的工资名义上与其服务的部门挂钩，其实更应被理解为是由联邦政府按月发放的生活费。决定公民收入的不是本地劳动市场，而是国际市场的石油政策和价格的变化。政府雇用公民的数量不是由政府部门按实际需求决定的，而是由需要工作的公民数量决定的。拥有固定收入的富裕公民开办了大量的私营企业，企业雇员大多是外国劳工。外国劳工没有机会获得公民身份，获得的报酬与其来自国家的薪资水平有关。但是，即使是技术娴熟的劳工，在工资待遇方面也与本国公民相差甚远。这就导致技术不如外国劳工熟练的本国公民在开放的劳动力市场上远没有来自其他贫困国家的劳工有竞争力，私营企业基本不会雇用本国公民，本国公民就依靠政府提供的“保留工资”生活。迪拜和其他较小的酋长国缺乏石油资源，因此更有动力发展私营企业以促进本地经济增长，但来自较小酋长国的公民仍会选择去阿布扎比或迪拜的国有部门工作。时至今日，有约90%的公民在国有岗位工作。妇女同样享有这些工作机会，目前在参加工作的人口中妇女的比例正快速提高。第二节阿联酋的利益集团利益集团是一个普适性概念，主要是指社会中的一些成员为了共同的集团利益而结合在一起，通过积极行动而达到共同目的的一种社会组织。 杨光斌：《政治学导论》，中国人民大学出版社2011年版，第217页。除上文所述个人方式的政治参与之外，根据阿尔蒙德从组织角度出发的分类方式，可以把利益集团分为四种类型：非正规的、非社团的、机构性的和社团性的。 ［美］加布里埃尔·A阿尔蒙德、小G宾厄姆·鲍威尔著，曹沛霖等译：《比较政治学——体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第202页。存在于阿联酋社会的利益集团主要为后三种，即非社团性利益集团、机构性利益集团和社团性利益集团。一、非社团性利益集团非社团性利益集团的主要特点是没有专门的组织，其通常建立在共同的利益、族群、地区、职业等认同的基础上。阿联酋的政治反对派主要存在于要求政治改革的自由主义和宗教团体中，但他们的立场却截然不同。不同于组织严密的宗教团体，自由主义者没有专门的组织，也不会进行有组织的集体行动，他们构成阿联酋重要的非社团性利益集团。自由主义者继承了反殖民主义和民族主义的意识形态，主要诉求是扩大选举和增加政治体制的透明度。20世纪以来，商人阶层为维护自身地位而发起一系列要求提高民众政治参与的运动。阿联酋建国后，伴随着地租型国家模式的建立，商人阶层通过承担国家项目融入联邦体系，成为资本家，他们受益于现行的政治制度，因此缺乏改革的动力。但是，随着阿联酋人口的增长、教育水平的提高以及政治社会化新方式的出现，许多人重新在自由主义思想中找到他们所关心的种种社会问题的答案。有学者认为，阿联酋的自由派是由受过教育的政治精英、新兴的中产阶级和受中东剧变影响的年轻一代组成的，他们认为阿联酋迫切需要进行政治改革，呼吁联邦国民议会全部实行选举，并赋予联邦国民议会更多权力。 Abdulkhaleq Abdullah，“UAE discourse on democracy”， Gulf News， June 22， 2011， http://gulfnewscom/opinions/columnists/uae-discourse-on-democracy-1824858（上网时间：2017年12月25日）自由主义者中，一部分人认为阿联酋人已经准备好建立民主制度，因此反对政府渐进式的改革；另一部分人则对改革持更为谨慎的态度，特别是在中东剧变之后。在阿联酋，人们对于自自由主义的支持倾向仍然有限，因为自由主义者带有世俗主义的负面含义，在一些人看来，世俗主义是等同于无神论的。 Sultan Sooud Al Qassemi，“A window on FNC political scenarios”， Gulf News， August 8， 2011， http://gulfnewscom/opinions/columnists/a-window-on-fnc-politicalscenarios-1848543（上网时间：2017年12月25日）对一些阿联酋人来说，民主这个词也有负面的含义，因为他们认为这是一种美国强加给他们国家的外来制度。 Christian Koch，“Economic trumps politics in the United Arab Emirates”， in Mary Ann Tetreault， et al(eds)， Political Change in the Arab Gulf States: Stuck in Transition， Boulder and London: Lynne Rinner， 2011， p184自由主义者一直在本地媒体、联邦和国际公共活动及会议上呼吁进行政治改革。同时，他们在互联网社交媒体上也表现活跃，强调要加强问责制、透明度和法治。与对待宗教主义者不同，阿联酋政府允许自由主义知识分子在很大范围内表达他们的想法，因此自由主义者得以积极参与当地媒体和公共活动。进入21世纪，自由主义者发起过数次请愿活动。数个未署名的社会组织在2009年海湾合作委员会峰会时提交了一份致海湾合作委员会领导人的声明，呼吁实施经济一体化，并强调海湾合作委员会成员国通过民选议会进行政策制定和决策的必要性。同年，部分阿联酋学者与重要的文化和媒体人物向总统递交了一份请愿书，要求联邦国民议会停止讨论具有争议的媒体法，呼吁放宽新闻和言论自由的限度，这也是第一次有特定人群署名的请愿活动。2011年3月，一些自由主义知识分子和社会组织向阿联酋总统递交了要求获得普选权和赋予联邦国民议会立法权的请愿书。中东剧变发生后，政府加大了对宗教改革派的打击力度，自由主义者也受到波及，因此，阿联酋的大部分自由主义者对改革的呼声保持了沉默。二、机构性利益集团机构性利益集团主要存在于军事集团、公司或党派中，在社团性利益集团数量有限或不起作用的政治体系中，机构性利益集团由于拥有通信网、共同的利益及资源控制权，所起的作用非常明显。 ［美］加布里埃尔·A阿尔蒙德、小G宾厄姆·鲍威尔著，曹沛霖等译：《比较政治学——体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第206页。在阿联酋，存在较为广泛的利益集团正是以国有大公司为代表的机构性利益集团，例如阿布扎比的阿布扎比投资局、穆巴达拉发展公司、国际石油投资公司，以及迪拜的迪拜投资公司、迪拜控股集团、迪拜世界集团等。这些公司由酋长国政府控制，与酋长本人或统治家族成员密切相关，掌握了酋长国的经济命脉。如上文所述，由于酋长个人和国家之间的界限非常模糊，这些公司的财务数据和收益分配情况都不对外公开，但却对阿联酋政策制定具有重大的影响力。三、社团性利益集团社团性利益集团是专门从事利益表达的机构，是为表达某些特定集团的目标而建立的。在阿联酋，法律对于任何形式协会的建立规定都极其严格。考虑到绝大多数居民是外国人，而且来自经常爆发政治和社会冲突的国家，阿联酋政府希望尽可能避免这种不断恶化的问题。因此，即使是环保组织、艺术协会或以贸易为基础的外国慈善团体，目前也很少见。造成阿联酋社团性利益集团缺失的一个重要原因是，家族和部落社会的延伸网络具有完整性，国民对正式的社会支持组织的需求不高。但是，随着时代的发展，人们居住和工作的范围越来越广，家族和部落社会面临解体，本地居民加入正式的社会组织来分享共同利益的必要性逐渐增加。近年来，全国律师协会、作家协会、传统俱乐部或学生联合会等全国性专业协会的成立受到政府的鼓励，但是这些组织基本上是政府创立的，或者依赖于政府资助。除此之外，虽然阿联酋不允许政党存在，对社会团体也有严格限制，但宗教组织确实存在于阿联酋社会。与自由主义者情况类似的是，宗教主义者也来自社会的各阶层，但其大部分支持者属于受过教育的中产阶级。在阿联酋的宗教组织中，最有组织性和最受支持的是穆斯林兄弟会在阿联酋的分支——改革与社会指导协会（Reform and Social Guidance Association）。该组织的目标是宣扬伊斯兰的社会和文化价值观，参与慈善活动。此外，该组织的一些成员积极要求进行政治改革，以获得合法的政治影响力，并通过出版刊物呼吁建立遵循伊斯兰原则的社会秩序，要求更严格地实行伊斯兰教沙里亚法。与此同时，该组织的成员声称他们赞同温和的伊斯兰教政治价值观，反对暴力，并且与境外组织没有直接联系。但是，阿联酋政府认为这类宗教组织不仅是对国家政治稳定的威胁，阻碍了阿联酋从部落社会成为现代国家的转型，而且还与境外穆兄会存在政治和经济上的联系。随着人口结构失衡的加剧，阿联酋在20世纪90年代出现了一场全国性的辩论，主要的论点是质疑现代化与西方化之间的界线，以及西方是否真的值得效仿。为了回应这些问题，有些人认为是时候回归本源了，特别是将伊斯兰教作为重新获得真正的文化身份的一种手段。 Fatma al-Sayegh，“Post-9/11 Changes in the Gulf: The Case of the UAE”， Middle East Policy， Vol11， 2004， pp113-116虽然伊斯兰主义观点在阿联酋社会得到广泛支持，但这并不意味着他们支持政治伊斯兰化或穆斯林兄弟会。即使是在政治伊斯兰于阿拉伯世界兴起的2012年，据估计，在阿联酋赞成政治伊斯兰化的人数只有约600人， Sultan Sooud Al Qassemi，“Political Islamists arouse suspicion”， Gulf News， May 20， 2012， http://gulfnewscom/opinions/columnists/political-islamists-arouse-suspicion-11024949（上网时间：2017年12月25日）而改革与社会指导协会则声称拥有约2万名支持者。 Kristian Coates Ulrichsen，“The UAE: holding back the tide”， Open Democracy， August 5， 2012，http://wwwopendemocracynet/kristian-coates-ulrichsen/uaeholding-back-tide#_ftn2（上网时间：2017年12月25日）第三节阿联酋的政治运动目前，无论是在阿联酋国内还是国外，都不存在有组织的政治运动。但是情况并非历来如此，阿联酋在20世纪曾发生过数次政治运动，这些政治运动的发展历程分别反映了统治家族与商人阶层、阿拉伯民族主义以及伊斯兰复兴主义的矛盾与斗争。一、迪拜改革运动在英国殖民统治时期，地租型国家模式尚未建立，统治阶层与民众之间也未达成“不纳税、无代表”的社会契约。商人在海湾沿岸的城镇中扮演关键的政治角色，因为统治者依赖于关税和采珠业带来的税收，通常需要向商人寻求经济援助。作为回报，统治者用自己的武装力量保护商人进行贸易。但是，如果统治者征收的税过于沉重，商人们可以选择搬到另一个城镇开展他们的商业活动。因此，统治者别无选择，只能接受商人的意见，并在顾问委员会或议会中给予他们代表权。因此，无论其是阿拉伯人还是非阿拉伯人，出身于部落或非部落，商人都与统治者关系密切。石油时代的到来使商人和统治者之间相互依赖的关系逐渐变淡，石油租金使统治者在经济上不再依靠商人。但是，商人不甘于接受新的现实，在20世纪上半叶发起数次要求提高民众政治参与度的政治运动。这一时期的政治运动主要发生在迪拜，也涉及沙迦、哈伊马角等海上贸易繁荣的酋长国。20世纪30年代是迪拜的统治家族遭遇经济困难的时期，统治家族的财富和对社会的政治影响力都在衰退。虽然通过与英国签订协议做出让步，统治者家族的地位得到加强，酋长的个人财富状况得到改善，但商人主导的政治活动还是出现在这一统治家族控制力最弱的时期。这些运动的政治理念尚未成熟，但宗旨是推动成立具有执行和管理权的代表制议会，负责指导商业、政治和社会的改革，以此改变酋长国社会长期对政治漠不关心的传统。迪拜第一次反对酋长的政治运动发生在1929年，起因是马克图姆家族的一些成员与酋长顾问中的贵族结成同盟，共同反对赛义德·本·马克图姆酋长（Saeed bin Maktoum）对英国的政策。反殖民主义运动推翻了赛义德酋长的统治，并推举了新酋长，但由于未得到英国的承认，赛义德酋长很快又恢复了权力。此后，在英国的帮助下，虽然迪拜内部仍然有反对酋长的力量活动，但赛义德酋长一直保持着他的统治，直至1938年再次爆发冲突。这一冲突首先源自酋长不认同英国强加的政策，例如减少奴隶贸易和武器运输的措施，而这些都是两次世界大战期间酋长的重要收入来源。其次是因为酋长没有顾及统治家族和酋长国的利益。1937年，赛义德酋长签署了保证他个人固定年收入的石油和航空协议，但他既没有与统治家族分享收益，也没有对迪拜的发展产生任何影响。1938年5月，迪拜统治家族所属的部落分支阿勒布·法拉萨部落向赛义德酋长提交请愿书，要求公布预算和王室专款清单、建设迪拜的医疗卫生和城市卫生设施、重组海关部门、规定王室家族的固定津贴等。 Rosemarie Said Zahlan，“The Origins of the United Arab Emirates: A Political and Social History of the Trucial States”， London-New York: Macmillan， 1978， pp256-257酋长对他们的要求没有做出积极回应，最终导致在1938年夏天爆发了迪拜改革运动，受科威特改革运动支持的反对者们集结了约400人，攻占了数个堡垒，占领了德伊勒商业区，极大地削弱了酋长的权威。经过长期的协商，1938年10月，在英国人和谢赫长老们的调解下，迪拜改革运动组织成功实现了他们的诉求，一个由15名成员组成的咨询委员会性质的议会建立，酋长担任议会主席，成员由统治阶层任命，任何有效决策都需经过大多数成员的同意才能执行。酋长被迫拿出个人收入的85%用来改善社会条件，提高城镇经济活力。他们进一步建立了商人委员会，以及特鲁西尔诸国中的第一个市政委员会，并特别注重投资教育领域的发展。迪拜改革运动不仅是一场宫廷政变，而是一场将越来越壮大的商人阶层的要求融入以统治阶层为主导的迪拜权力结构中的尝试。二、迪拜国民阵线运动在20世纪50年代，海湾地区的政治运动受到伊拉克、叙利亚、黎巴嫩和埃及的政治运动的直接影响。特鲁西尔诸国的国民可以看到来自这些国家的、公开批评英国在海湾地区殖民统治的报纸。来自埃及、伊拉克、叙利亚和黎巴嫩的阿拉伯教师积极传播阿拉伯民族主义观点，提高了民众对反帝国主义运动和巴以冲突的认识，极大地影响了海湾地区居民的政治思想和行为方式。在此背景下，阿拉伯民族主义组织开始出现在特鲁西尔诸国地区，主张结束英国殖民统治，推翻寡头政治的统治。同时，鼓励当地和外籍学生高举阿拉伯民族主义的标语和旗帜进行示威，并策划实施暴力活动，例如企图烧毁在沙迦的英国军事基地。 Christopher MDavidson，“Dubai: The Vulnerability of Success”，New York: Columbia University Press， 2008， p42迪拜的学校甚至开始公开张贴埃及总统纳赛尔的照片，并庆祝阿拉伯联合共和国的诞生。 Donald Hawley，“The Trucial States”， London: Allen & Unwin， 1970， pp116-200这就是1953年本土阿拉伯民族主义运动——迪拜国民阵线（the Dubai National Front）的起源。迪拜国民阵线主要由逊尼派阿拉伯商人组成，他们与科威特、巴林、沙特和埃及保持联系，抵制波斯和印度商人日益增长的势力，主张削弱统治家族权力，反对英国干涉酋长国内政。该组织约有500名成员，他们策划实施了针对英国殖民统治者和本地统治家族的系列暴力袭击。 Christopher MDavidson，“Dubai: The Vulnerability of Success”，New York: Columbia University Press， 2008， p43直至1958年，拉希德·本·赛义德继承了迪拜酋长，鉴于酋长本人的商人身份，统治者以包容的态度对待商人群体，冲突才得以缓和。拉希德酋长通过整合国民阵线的支持者重组了迪拜市政委员会。尽管新机构所做的所有决定必须得到酋长的批准，但这种整合反映了统治者已意识到，为了平息政治上的反对，他们不得不将商人中的精英群体融入政治体系中。同时，商人们也意识到，英国对统治者的支持会阻碍他们在政治上取得任何进一步的成果，因此他们也同意在新机构内工作。同一时期，伴随着左翼思想和民族主义意识形态的兴起，伊斯兰极端主义也开始在海湾地区蔓延。而阿布扎比拥有较为广阔的内陆面积，其社会更加同质化，与沿海酋长国相比更加保守，因此在联邦建立前的几十年里没有遇到过来自商人群体的政治反对。为遏制阿拉伯民族主义的影响，各酋长与英国官员密切合作，加强安全部队的军事力量和对地方法院的控制，同时重组教育*门，清除教师中的左翼人士。20世纪60年代初期，阿联酋的阿拉伯民族主义运动开始衰落，石油租金和阿联酋融入世界资本主义市场是两大关键原因。石油收入使得统治者不但免于向人民征收各种形式的税收，而且可以为人民提供公共服务，有助于联邦政府巩固在建国初期建立的合法性。虽然统治者作为社会福利的提供者，使商人阶层逐渐失去以往的权力，但在新的社会政治和经济环境中，商人作为社会服务的供应商，又拥有新的角色，他们负责重要的国家开发项目，重新获得有限的政治影响力。三、改革与社会指导协会运动伴随着阿联酋经济的快速增长以及教育的普及，人们对政治问题和意识形态的认识有所增强，加之来自埃及、巴勒斯坦、约旦等国的专业教师在早期学校发展中发挥了重要作用，教育成为伊斯兰主义者和统治家族之间的关键战场。正如穆罕默德·穆尔西·阿卜杜拉（Mohammed Morsy Abdullah）在他对阿联酋早期历史的研究中提到的：“教育很快成为推动文化和政治变革的力量。教育的进步不可避免地带来当代阿拉伯民族主义运动的意识，其他阿拉伯国家的帮助加强了特鲁西尔诸国和阿拉伯兄弟的联系。” Mohammed Morsy Abdullah， “The United Arab Emirates:A Modern History”， London: Croon Helm， 1978， pp143-144除了阿拉伯民族主义外，很多教师拥有穆斯林兄弟会背景。他们中有一些是20世纪60年代埃及取缔穆兄会组织时逃离埃及的，有一些是支持穆兄会理念的当地人。他们在阿拉伯国家向学生宣传这些理念，这其中就包括来自阿联酋的学生。1974年，曾在埃及和科威特留学的阿联酋学生中的积极分子与埃及穆兄会流亡成员合作，在迪拜建立了改革与社会指导协会。该组织根据穆兄会理念建立，但在运行上保持独立。（一）改革与社会指导协会的兴起一开始，改革与社会指导协会得到阿联酋部分酋长的默许与支持。迪拜酋长和阿布扎比酋长都为该组织提供过资金和活动场地的支持，哈伊马角酋长萨格尔·本·穆罕默德·卡西米更是该组织的重要赞助者，他的侄子苏尔坦·本·凯耶德·卡西米（Sultan bin Kayed Al Qasimi）是该组织的领导人。此外，该组织还获得穆兄会科威特分支在人员培训等方面的帮助。改革与社会指导协会得到阿联酋的官方支持还包括任命该组织成员担任内阁部长：1971年任命赛义德·阿卜杜拉·萨拉曼（Saeed Abdullah Salman）担任住建部部长，1979年转任教育*部长；1977年任命穆罕默德·阿卜杜拉赫曼·拜克尔（Mohammed Abdul Rahman al-Bakr）担任司法和伊斯兰事务与捐赠部部长；1979年任命赛义夫·贾尔万（Saif al-Jarwan）担任劳动与社会事务部部长。值得一提的是，上述三人都来自哈伊马角。任命改革与社会指导协会成员担任政府官员意味着政府允许该组织参与政策制定，特别是在教育领域。因此，在20世纪70年代末期，教育*部长和司法部部长的职务使该组织在阿联酋的宗教和教育机构中建立起稳固的立足点。（二）联邦政府对改革与社会指导协会态度的转变20世纪80年代，随着改革与社会指导协会在教育领域的影响力日渐增大，联邦政府与该组织关系转冷。20世纪90年代以来，官方认为该组织公开从事政治活动，因此双方关系急转直下。改革与社会指导协会成员长期在阿联酋教育系统占据关键职位，引起联邦政府对该组织潜在政治影响力的担忧。改革与社会指导协会曾发起运动反对当时的教育*部长，包括试图阻止在小学开设英语课、反对开设音乐课、禁止女学生学习音乐和舞蹈课等。除此之外，该组织还开设讲座、举办研讨会宣扬西方思想和文化入侵的危害。 Mansour al-Noqaidan，“Muslim Brotherhood in UAE: Expansion and Decline”， Dubai: Al Mesbar Center for Studies and Research， 2012， p51979年赛义德·阿卜杜拉·萨拉曼担任教育*部长时还兼任阿联酋大学的校长，这所大学成为改革与社会指导协会成员策划学生运动的温床。1983年，改革与社会指导协会在内阁中的两位成员被撤换，但该组织对阿联酋社会的影响并未消失，继续通过控制学生会以及阿訇在主麻日的宣讲对阿联酋社会进行渗透， Courtney Freer，“The Muslim Brotherhood in the United Arab Emirates: Anatomy of a Crackdown”， Middle East Eye， December 17， 2014尤其是该组织对阿联酋青年的影响成为政府心头的隐忧。20世纪80年代，改革与社会指导协会曾出版同名杂志捍卫传统社会价值观，反对西方价值观的侵蚀。20世纪80年代末期，改革与社会指导协会在杂志上刊发的大量文章表明，该组织已从普通的社会批评转变为公然反对政府的教育政策。政府对该杂志处以停刊6个月的惩罚，再次复刊后，该杂志较少涉足政治领域，转而关注不太敏感的社会问题。 Mansour al-Noqaidan，“Muslim Brotherhood in UAE: Expansion and Decline”， Dubai: Al Mesbar Center for Studies and Research， 2012， p71988年，迪拜的宗教捐赠部要求阿訇在周五讲经前提前提交他们要讲的内容，以避免出现任何争论。 Courtney Freer，“The Muslim Brotherhood in the United Arab Emirates: Anatomy of a Crackdown”， Middle East Eye， December 17， 2014直至1994年，政府开始对改革与社会指导协会采取措施，关闭了其在迪拜的总部。此后，改革与社会指导协会将总部转移至哈伊马角，在哈伊马角酋长的庇护下继续存在。阿联酋政府对改革与社会指导协会态度的转变也存在外部因素催化的原因。1994年埃及总统穆巴拉克在访问包括阿联酋在内的海湾国家时，提醒半岛统治者警惕伊斯兰宗教团体的威胁，并指控改革与社会指导协会成员为埃及的暴力组织提供资金。有报道称，穆巴拉克结束访问后，扎耶德总统开始对改革与社会指导协会成员进行国家安全调查。“Wave of Arrests Puts Al-Islah Back in the Spotlight”，Gulf States Newsletter， Vol36，No924， May 24， 2012， p4（三）改革与社会指导协会走向衰弱1994年，联邦政府用政府任命的官员替换改革与社会指导协会主席团成员，使得该组织越来越难以脱离政府的掌控。20世纪90年代末期开始，该组织大部分成员不再从事教育领域工作，转而进入其他政府部门。“9·11”事件爆发后，19名劫机分子中有两名是阿联酋公民，进一步引发阿联酋政府对国内伊斯兰运动的担忧。中东剧变发生前，政府一直对改革与社会指导协会采取比较温和的清洗方式而不是全盘镇压。2003年，阿布扎比副王储穆罕默德·本·扎耶德同改革与社会指导协会派出的代表团召开会议，要求该组织在放弃伊斯兰意识形态和同继续与穆兄会保持联系但从教育领域退出之间做出选择， Lori Plotkin Boghardt，“The Muslim Brotherhood on Trial in the UAE”， The Washington Institute Policy Watch， No2064， April 12， 2013最终双方未能达成一致。此后，政府继续将该组织成员清除出教育领域，转移到不太敏感的岗位。2010年10月，哈伊马角酋长萨格尔·本·穆罕默德·卡西米逝世，该组织失去最重要的保护伞。3个月后中东剧变发生，国家安全部门对改革与社会指导协会进行系统性清除，该组织再也不能对政府造成任何威胁。第四节阿联酋的选举制度在脱离英国统治的前30年里，海湾国家几乎完全否定了变革。但20世纪90年代中后期以来，一些海湾国家在构建参与式政府方面取得显著进展。例如，卡塔尔发起民主化政府的运动；巴林实现了君主立宪制政体和民选议会；阿曼开启了议会选举的实验，将妇女纳入选民和候选人中，未来将寻求在本地人口中逐渐扩大民主化。美国2004年提出的“大中东民主改造计划”进一步引发海湾地区知识分子对本国政府的民主程序和政治透明度缺失的认知，对民主的讨论成为许多阿拉伯学者和公众人物重点关注的议题。时任迪拜王储的穆罕默德·本·拉希德在2004年阿拉伯战略论坛向西方领导人传达了海湾地区领导者已认识到有必要做出民主变革的信息。 Frauke Heard-Bey，“The United Arab Emirates: Statehood and Nation-Building in a Traditional Society”， Middle East Journal， Vol59， No3， 2005， p367尽管在阿联酋媒体和各酋长国的私人集会上讨论民主化问题已成为普遍的潮流，但却无法准确得知阿联酋在这些问题上的立场。一、联邦层面选举的开始选举是使不同利益能够被平等和全面表达出来的有效方法之一。阿联酋不允许任何形式的政党存在，专门化的利益集团发挥的作用也不大，因此阿联酋的选举制度十分特殊。联邦国民议会自成立以来的34年里一直是一个严格通过任命方式产生的咨询机构，但在2004年11月扎耶德总统去世后不久，联邦国民议会开始进行谨慎且最初非常有限的政治参与尝试。2006年2月，阿联酋设立联邦国民议会事务国务部，负责政府与联邦国民议会之间的协调，参与起草与联邦国民议会有关的立法，以及监督与议会有关的媒体事务。安瓦尔·穆罕默德·加尔加什被任命为部长，负责联邦国民议会的第一次选举，这也是阿联酋历史上的第一次选举，即联邦国民议会40个席位中有20个通过选举产生。（一）选举前的准备工作为应对选举，阿联酋专门成立了国家选举委员会，并与巴林的中央信息组织密切合作，定制了由巴林中央信息组织与微软共同开发的电子投票系统。 Fadi Salem，“Enhancing Trust in e-Voting Through Knowledge Management: The Case of the UAE”， Dubai School of Government Research Paper， June 2007， pp5-6所有的投票都是通过电子投票形式进行的，这使得阿联酋成为第一个引入电子投票的阿拉伯国家。为增加国民对于选举相关知识的了解，以及提升国民的政治参与意识，联邦国民议会事务国务部进行了一系列宣传并实施了相关计划，例如为选民和候选人举行各种培训研讨会、在投票前几周进行投票模拟、建立电话服务中心以解决选举团成员对于选举过程的任何疑问。选举团成员还可以通过联邦国民议会事务国务部网站或国家选举委员会网站在线查询时间表和选举规定，或者通过电子邮件咨询。阿联酋通讯社专门建立了媒体中心，配备了最新设备，向国内和国际社会报道选举。设立在各酋长国的7个投票站的开放时间为早上8点到晚上7点，确保所有选民都完成投票。投票过程包括确认身份、电子投票、打印选票，以及将选票投到选举箱中。（二）选举制度阿联酋最初开始选举实践时还没有专门的选举法，因此2006年和2011年联邦国民议会选举是在2006年联邦内阁第4号法令和总统第3号令的选举执行指令的指导下进行的。根据选举指令，全国划分为7个选区，代表七个酋长国。首次选举在2006年12月举行，先由七个酋长国的酋长提名有选举权的公民组成选举团。各酋长国可按照他们在联邦国民议会的代表数的300倍提出人选。在对选举名单进行安全审查后，共有6595人最终组成选举团，其中包括1162名女性。他们有资格投票给包括391名男性和65名女性在内的456名候选人。https://wwwuaenecae/ar/about-us/about-fnc-elections（上网时间：2018年1月5日）这一数字仅占总人口的008%。由于政党在阿联酋是非法的，候选人以无党派人士的身份参选，并且只有选举团的成员才有资格竞选联邦国民议会分配给其所在酋长国的席位。候选人必须是阿联酋公民，且为其所在酋长国的永久居民，25周岁以上，有文化，无犯罪记录。投票也并非强制性的，因此最终参加投票的主要是大学毕业生和年龄在21岁至40岁之间的公民。（三）投票和竞选情况6595名选举团成员中，来自阿布扎比的为1741名，迪拜的为1520名，哈伊马角的为1061名，沙迦的为1017名，阿治曼的为436名，富查伊拉的为417名，乌姆盖万的为403人。其中，各酋长国参加竞选议员的候选人数分布情况为：阿布扎比110名，迪拜82名，沙迦101名，哈伊马角83名，阿治曼24名，富查伊拉37名，乌姆盖万29名，全国的投票参与率为744%。 May Al-Dabbagh and Lana Nusseibeh，“Women in Parliament and Politics in the UAE”， in Women， leadership and development in the Middle East， Dubai School of Government Report for Ministry of State for Federal National Council Affairs， 2009， p23而同期在阿联酋满足选举团成员条件的公民大约有40万，实际被提名为选举团成员的人数仅占总人数的22%。 Abdul Khaleq Abdullah，“Chosen people of the UAE”， Gulf News， October 23，2006，http://gulfnewscom/opinions/columnists/chosen-people-of-the-uae-1261453（上网时间：2018年1月5日）就各酋长国的情况来看，投票参与率最高的是乌姆盖万，达到8883%；其次是阿治曼和沙迦，分别为8509%和8220%；再次是哈伊马角，为7898%；最低的是迪拜和阿布扎比，分别为715%和60%。 May Al-Dabbagh and Lana Nusseibeh，“Women in parliament and politics in the UAE”， in Women， leadership and development in the Middle East， Dubai School of Government Report for Ministry of State for Federal National Council Affairs， 2009， p522007年5月联邦国民议会事务国务部发布的报告显示，超过50%的候选人拥有大学水平的学位，大多数候选人在政府部门工作， KTAbdurabb，“First UAE Election Report Released”，Arab News， May 10， 2007， http://wwwarabnewscom/node/298212（上网时间：2018年1月5日）候选人在选举前有两周的时间从事竞选活动。因为没有反对党候选人，并且所有候选人都是预先挑选的，所以选举基本不会出现难以掌控的结果。唯一不确定的因素是投票率，即使选民是经过政府审查的，也会存在对选举过程不感兴趣的或不认同选举方式的选民。（四）女性参与选举情况此次选举中，只有18%的选举团成员为女性。 KTAbdurabb，“First UAE Election Report Released”，Arab News， May 10， 2007， http://wwwarabnewscom/node/298212（上网时间：2018年1月5日）来自阿布扎比的阿迈勒·古拜希（）当选为联邦国民议会的首位女议员，另有8名女性通过直接任命的方式成为联邦国民议会议员。联邦国民议会的40名代表中共有9位女性，占据225%的席位。，https://wwwuaenecae/ar/about-us/about-fnc-elections（上网时间：2018年1月5日）虽然联邦积极鼓励妇女参与国家政治，近年来妇女参与政治的比例也有提升，但在一些较为保守的酋长国，妇女参政的权利还是被限制了。一名参与2006年联邦国民议会选举的女性候选人表示：“在哈伊马角，我们发现了许多障碍，因为我们的社会在本质上是一个部落，这阻碍了妇女发挥领导作用。” May Al-Dabbagh and Lana Nusseibeh，“Women in parliament and politics in the UAE”， in Women， leadership and development in the Middle East， Dubai School of Government Report for Ministry of State for Federal National Council Affairs， 2009， p29二、联邦层面选举的扩大20名通过选举产生的议员上任后，积极致力于维护联邦国民议会的权利。有部分议员要求阿联酋政府在批准法律草案之前先提交联邦国民议会讨论，但未获成功。（一）联邦国民议会的第二次选举2010年是2006年成立的联邦国民议会任期的最后一年，但是政府没有宣布举行换届选举的计划，这在阿联酋一度引发政府会推迟选举并将联邦国民议会任期延长4年的猜测。直到2011年发布总统第2号令修改2006年总统第3号令的一些条款，政府才宣布将举行2011年联邦国民议会选举。此次选举依然沿用选举团制度，联邦国民议会事务国务部长加尔加什表示，此举是为了阻止伊斯兰激进组织对阿联酋的渗透。 Michele JSison，“FNC Elections:‘Political Participation， not Democracy’”， WikiLeaks，June 27， 2006， https://wwwwikileaksorg/plusd/cables/06ABUDHABI2655_ahtml（上网时间：2018年1月5日）联邦国民议会第二次选举于2011年9月24日举行，选举团的规模扩大到135 308名选民。其中，包括85名女性在内的469名候选人参与了竞选。选民中包括54%的男性和46%的女性。https://wwwuaenecae/ar/about-us/about-fnc-elections（上网时间：2018年1月5日）此次选举中，候选人首次利用社交媒体网络进行竞选活动，并与选民互动，部分候选人还在电视节目上讨论他们的提案。第二次选举中，选举团的规模比第一次扩大了20倍，但投票率却大幅下降至2775%，并且投票主要基于部落认同，尤其是在较为保守的北部酋长国。选举委员会和选举团成员之间没有固定的联系机制，公民只能在联邦国民议会网站上查询是否入选选举团。这也从侧面解释了投票参与率较低的原因。投票率最低的酋长国阿布扎比更是下降至213%；其次是迪拜，为247%；投票率最高的酋长国是乌姆盖万，达到547%。尽管中东剧变的影响和选举团成员数量的扩大激发了公民的竞选热情，但最终参加竞选的候选人数几乎与2006年的数据持平。来自乌姆盖万的伊萨·加内姆·伊萨·阿丽（）成为唯一一名通过投票选出的女性议员。阿联酋政府在保证选举过程的透明度方面付出巨大努力，但电子投票系统还是出现一些技术问题，对选举过程造成一定影响，例如在没有打印证明的情况下通过触屏检查投票有效性较为不便、选民的身份认证存在漏洞等，并且电子投票系统也引发公众对统计选票公正性的质疑。本次选举中，全国的投票站升至13个，其中有3个投票站位于阿布扎比，两个在迪拜，另外8个分布在其余五个酋长国。投票站的开放时间是早8点至晚7点，因为部分投票站出现技术问题，因此比原计划多出1个小时。对比2006年和2011年选举的当选名单可以看出，不存在2006年的当选者再次当选为2011年议员的情况，但对比当选者的姓氏可以发现其中存在一些家族趋势。一些联邦国民议会议员表示对联邦国民议会会议的“慢节奏”感到失望，尤其是有些部长经常持续性地缺席会议。一名来自迪拜的议员认为，联邦国民议会的权威正在遭受破坏，议员与政府直接见面的机会越来越少，没有部长会出席联邦国民议会的会议，这也是公民参与选举投票热情减退的重要原因。 Ola Salem，“Some FNC Members Unhappy with Pace of Current Term”， The National， March 17， 2015， https://wwwthenationalae/uae/government/some-fnc-members-unhappy-with-pace-of-current-term-187987(上网时间：2018年1月5日)（二）联邦国民议会的第三次选举在2015年10月联邦国民议会第三次选举之前，选举团的规模大幅增加至224 279人，这个数字几乎是2006年的34倍，也比2011年增加了65%。选举团的人数分配方面，来自阿布扎比的有90408人，来自迪拜的有53568人，来自沙迦的有31766人，来自哈伊马角、富查伊拉、阿治曼和乌姆盖万的人数分别为2755人、10887人、6090人和4105人。 “Electoral College Increase”，Gulf States News， Vol39， No997， July 16， 2015， p82015年的数据显示，尽管阿布扎比和迪拜的联邦国民议会席位数量相同，但有资格参与投票的选民人数却有很大差别，这可能部分归因于各酋长国公民与外籍人员比例的差异。在此次选举中，共有79157名选民参与投票，其中包括48330名男性和30827名女性，投票率上升至3529%。https://wwwgovernmentae/ar-ae/about-the-uae/the-uae-government/the-federal-national-council-（上网时间：2018年1月5日）各酋长国参与投票的人数也有差异，迪拜和沙迦的投票率低于30%，而在富查伊拉，投票率接近50%，在乌姆盖万则超过50%。随着电子投票系统的普及，投票对老年人来说也不再是挑战，所以参与投票的老年人也越来越多。此次选举中，迪拜的一名候选人对选举结果的有效性提出上诉，但由于缺乏强有力的证据，国家选举委员会驳回了他的上诉。妇女投票率最高的是阿布扎比、迪拜和沙迦，分别为445%、402%和401%；其次是阿治曼和乌姆盖万，分别为379%和355%；富查伊拉下降至286%；妇女投票率最低的哈伊马角则是259%。 “Small Steps Forward in Election for UAEs ‘Gradualist’ Democracy”， Gulf States News， Vol39， No1002， Oct……
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