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| 內容簡介： |
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每一个国家所具有的政治、经济和文化背景，决定了其法律形成的特定路径。我国法律的形成离不开党的领导，“党领导立法”既是一个实践命题，同时又是一个重要的理论命题。本书以党规和国法为框架，对党领导立法进行界定，以《惩治贪污条例》《民法通则》等法律为例展示党领导立法的具体过程，深度呈现党组织在立法过程中起到的重要作用，并从学理视角进行阐释。倡导从党领导立法的实践中提炼标识性学术概念、学术原理和学术话语，以解释立法的中国经验，从学术角度回应西方学者对我国立法的误解和误读。
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| 關於作者： |
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郭辉 1978年生，安徽界首人，先后毕业于山东大学法学院和中国人民大学法学院，获法学学士、硕士和博士学位。现为中国劳动关系学院法学院教师，兼任中国法学会立法学研究会理事。主要研究领域为法理学、立法学、党领导立法等。在《二十一世纪》《政治与法律》《中国图书评论》《自然辩证法通讯》《澳门法学》《中国社会科学报》《学习时报》等报刊发表论文多篇。
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| 目錄：
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目 录
前 言
１
第一编 范 畴 篇
第一章 我国宪法序言和法律中的“中国共产党领导”
３
一、问题的提出
３
二、现行宪法序言中“中国共产党领导”规定的特点
７
三、宪法序言中“中国共产党领导”的法律效力分析
１０
四、《宪法》序言中“中国共产党领导”的内容
１２
五、我国法律中的“中国共产党领导”
１６
六、余论
２９
第二章 党领导立法的内涵
３１
一、何谓“党”？
３３
二、何谓“领导”？
４０
三、党领导立法与相关概念的关系
４８
四、“党领导立法”的特色及学术回应
５２
五、余论
５５
第二编 实 践 篇
第三章 新民主主义革命时期中国共产党对工人权利的法律保障
５９
一、中国共产党在成立至抗战前期对工人权利的保障
６０
二、党在全民族抗日战争时期对工人权利的保障
６７
三、党在解放战争时期对工人权利的保障
７１
四、党在新民主主义革命时期对工人权利保障政策变迁的经验与启示 ７５
第四章 党纪是如何成为国法的？
———以《中华人民共和国惩治贪污条例》为例
７８
一、反贪污成为党内法规
７９
二、反贪污党内法规的实施
８２
三、反贪污党内法规转化为法律
８５
四、党内法规向法律转化应把握的几个方面
８８
第三篇 解 释 篇
第五章 从立法解释到解释立法
９５
一、立法解释与解释立法释名
９５
二、何谓解释立法？
９７
三、解释立法的意义和框架
９８
四、解释“党领导立法”的研究现状及面临的困境
１０６
五、结语：迈向解释立法的时代
１０８
第六章 双重立法者
———全国人大党组织在立法中的角色
１１０
一、前言
１１０
二、全国人大党组织概况及相应的关系
１１２
三、全国人大党组织在立法中充任的角色
１１８
四、如何理解全国人大党组织在立法中的角色
１２９
五、结语
１３４
参考文献
１３６
后 记
１５２
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| 內容試閱：
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前 言
一
“接近正义”一词虽然才出现半个世纪左右，但“接近正义”所包含的问题的存在时间却同人类一样古老。接近正义所要解决的便是让人们都能够在实质上达到权利保护的平等。而只要人与人之间存在某种不平等，只要制定的游戏规则本身的公正性存在问题，只要人与人之间存在着力量的悬殊对比，作为弱者的那部分群体就注定会产生接近正义的问题。换言之，一个社会中只要有弱者存在，接近正义的问题就会出现，就会产生接近正义的问题。接近正义不是要求人与人之间绝对的平等，因为不同的人在心理、生理、智力、身高、体重、性格甚至性取向方面的不平等是消除不了的。接近正义要消除的是制度、特权、违反人性和人格尊严的行为造成的不平等，以及由这种不平等导致弱者在权利救济方面的不平等。
从人性观之，人都有争强好胜之心，但同时，又有某种渴求平等的欲望，有着对弱者抱有某种怜悯、同情、关心、体贴、帮助、支持、援救、拯救、爱怜的本性。对于这种矛盾的统一体，人类最终选择后者作为衡量一个人、一个国家、一个组织、一个政府、一个机构是否文明、进步、获得认可的指标，接近正义就是这种指标的体现。接近正义涉及的范围较大，但核心只有一个，就是弱者如何及时有效地恢复受到侵害的权利，以及防止受到侵害。
从形式上来看，弱者与强者之间越来越趋向平等，甚至有些权利和自由仅仅属于弱者，弱者所享有的各种权利也逐渐成为人类的共识，变成一种普适性的知识，并作为衡量一个国家是否被其他国家或国际社会接纳和承认的前提。从而，与以前相比，社会中的弱者在实现权利或权利的救济方面越来越便捷和有效。从历史发展的脉络来看，伴随着人类文明的发展，越来越多的国家开始朝民主化和法治化的方向努力，实行各种各样的改革，弱者也通过各种形式的“为权利而斗争”享有更多的权利和自由。
法学是关于正义问题的学问，法的重要价值之一是正义。现实生活中存在着不平等，存在着苦难和罪恶，在一定意义上是强者造成的。因此，对接近正义的研究将有利于弱者更好地接近（实现）正义，一旦弱者接近（实现）正义，整个社会可以说就是一个正义的社会。在现实领域，不少国家已经把接近正义作为一种正式的制度来体现对弱者和处于不利地位的人的一种关怀，并在相关实践的基础上，逐步探索并总结出一系列较为成熟的经验和做法。
在一个国家，弱者保护自身权利或者一旦其权利受到侵害时进行救济必须要有法律依据，衡量弱者是否真正享有权利的一个重要标准往往是看在这个国家是否有相关的法律制度，这就是立法。立法，尤其是保护弱者方面的立法往往牵涉方方面面，在途径上，影响立法机关制定保护弱者的法律一般通过两种方式进行。第一种方式是弱者亲自立法。可以想象，如果没有弱者的参与，立法机关所制定的法律一方面可能是为强者服务的，另一方面，即使这种法律用来保护弱者，但在形式方面的正当性总是令人存疑。第二种方式是间接立法，由代理人进行，即参与立法。弱者参与立法也是民主的体现，立法机关只有存在适当比例的弱者代表，才能更好地为此群体的利益提供法律方面的保护。
立法史的发展本身可以看作是弱者逐步参与立法的历史。只有自身成为立法者，并通过特定方式行使立法权，才能更好地洞悉自身的利益，最终能够通过法律这种形式把自身的利益固定下来。在专制制度下，人民（作为弱者的集合）不可能（甚至参与）立法，统治者制定的法律更不可能反映人民的利益。近代以来，民主成为世界主流，人民主权成为政府存在的根基后，立法权便属于人民，立法必须以人民的名义进行。但大多数情况下，尤其在人口众多的国家，从立法的效率和质量尤其是可操作性方面考虑，人民不可能亲自进行立法，必须通过自己的代理人进行，这个代理人就是政党，在我国就是中国共产党。
二
人民不能亲自立法，在理论上必然面临两个问题，一是政党如何领导立法，二是不同类型的政党领导有何区别。第一个问题即本书要研究和追问的问题，这一问题包含着政党领导立法的界定和制度依据在实践中如何呈现，在理论上如何归纳和解释。第二个问题涉及中西政党在领导立法方面的比较。
本书不打算回答第二个问题，之所以不将中国式的立法过程与西方式立法过程中政党作用进行比较，是因为深感单纯进行比较没有意义。一方面“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。中国特色社会主义制度和国家治理体系不是从天上掉下来的，而是在中国的社会土壤中生长起来的，是经过革命、建设、改革长期实践形成的，是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的产物，是理论创新、实践创新、制度创新相结合相统一的成果，凝结着党和人民的智慧，具有深刻的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑”。
另一方面，政党领导立法也是法律文化的重要组成部分，对中西法律文化的比较，并不容易。具体而言，中国和西方不仅仅是一个地理性概念，更是一个文化概念，其内涵随时代不同而发生变化。作为地理意义上的西方，其内部各种板块的存在样态并不同质化。比如，从法系角度，就有大陆法系与英美法系的法文化。在大陆法系内部，存在着德国型与法国型的法文化；在英美法系内部，存在着英国式与美国式的法文化。它们作为不同板块，有机地型构了整体意义上的西方法文化，提取这些不同板块法文化的公因式之后，中西法文化的比较才有可能。
而对于横向比较，要明确比较的意义或目的，由于双方面临的时代背景、需要解决的问题皆有实质不同，比较的意义或目的是存疑的。其次，当前对法文化的研究往往离不开对法治的追求，或者以法治作为对照。一般所言的“法治”，相对于“人治”，包括法律的权威、规制公权、保障人权，强调“良法之治”。该层面上的法治作为一种理想类型可以成立，但在现实中，尚无任何一国完全实现过。号称“法治”的国家，都是将这种类型作为奋斗目标，进行制度设计。鉴于权力滥用、扩张和侵蚀的本性，以及行使权力者人性的自私，对上述目标只能向宗教意义上的彼岸世界进行无限接近。
两者难以比较，还在于：第一，比较何以可能？鸦片战争以前的中国，虽然与西方有一定的接触（如佛教传入中国、郑和下西洋、传教士进入中国等），但一向以“天朝上国”自居，很少进行中西文化层面上的比较，对西方文化要么吸收同化（比如对佛教），要么排斥封锁（比如明清时期的海禁）。鸦片战争后，国人逐渐意识到西方国家的强盛并分析背后的原因。在此过程中，人们对中西文化开始进行对比。梁启超在《五十年中国进化概论》中对此总结为，器物不如人进行洋务运动，制度不如人进行戊戌变法，文化不如人进行新文化运动。梁氏的总结折射出近代国人对西方文化的心态，时至今天，相对于西方，中国的比较法研究应该具有自身的特殊观照，“比较”的正当性需要在快速变化的时代重新奠基。例如，法治发展较为成熟的国家做比较的目的更加侧重于如何改进法治的弊端与不足，其侧重点与我们有所不同。
第二，比较的对象。从历史角度看，当今我国的法文化是多元融合的产物，其来源分别是我国古代的法治文化、革命根据地时期的法治文化、苏联的法治文化、西方的法治文化。那么，要进行中西法文化的比较，是否要消除掉吸收的内容？对于比较对象的性质，不少人往往认为，西方法文化的很多内容皆存于中国古代文献中，可通过“创造性转化”以实现儒家化法治。有学者将这种现象称之为“附会中西”，其目的要么是保守，以反对西方文化；要么是维新，为西学在中国扎根创造条件。在对文化意义上的法治进行比较研究时，首先，应警惕那种反对法治的保守性比较。其次，要明确“老内圣开不出新外王”。最后，要对无视中国具体国情盲目移植西方法治文化的维新性比较，保持清醒意识。
西方法文化发达的背后，是若干法文化发达国家的存在，这些国家具有共性的同时，也拥有各具特色的个性，它们作为组成部分构筑人类法文化的大厦。具体以一国作为比较对象时，如果该国在地理位置上属于西方，而国力较弱，那么，即使其法治化程度非常高，也很难被视为西方的典型。若一个国家是法治上的大国却是综合国力上的小国，那么与作为综合国力上大国的中国相比较，这种比较的可信度亦会打折扣。若一国是法治大国同时综合国力与我国不相上下，亦会存在宗教信仰、人口、种族构成等因素与我国差距甚大，那么，判断这种比较的可信度当更为审慎。
第三，比较的结果。中西法文化的比较结果无非两个。第一是中国对法治发达国家的优秀法治文化吸收、借鉴、移植。可以说，鸦片战争后开启的理念接纳、制度与文化变革，都是这一过程的继续。第二是通过比较可以发现，法治所植根的风土人情、制度状况、人口因素有很大的不同，其决定着法治发展的不同模式。这意味着，只要符合良法之治的那些核心要件或者达到法治的“最大公约数”，那么，任何法治模式的“存在都是合理的”。从而，通过比较，呈现出法治精神的一元与法治模式的多元并存。后一结果引发的积极意义在于，一方面让国人意识到文化尤其是法文化多元平等的现实，在对待不同法文化所持有的平常心、平等心，体现“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”（费孝通语）。另一方面，有利于国人树立法（治）文化自信，由此上升为文化自信，进而增强道路自信、理论自信与制度自信。
中西政党对立法的领导进行比较亦属于不同法文化之间的比较，两者之间比较的难题亦包含在上述分析及结论之中。
三
2011年，全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。形成不是终点，我国从此开始进入不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的时代。在立法程序上，自2000年《立法法》制定后，先后经过2015年和2023年的修订，立法程序不断规范化、制度化。实践的不断发展并取得的成就，需要理论上的积极回应。我国立法学的研究历程表明，在研究成果越来越丰富的同时，也存在数量的同质化和质量有待提升的问题。在党领导立法领域，既有成果与立法实践并不匹配。比如党领导立法中的党是什么，党如何领导立法，通过何种方式和途径领导，具体的程序有哪些，规范依据是什么，如何在理论上对这种情况进行解释？这些都需要从学理上予以回应。正如爱德华·W.萨义德所言，“作为生活在历史中的人，我们认识我们所创造的东西，或者毋宁说，所谓认识就是去认识一个东西是怎么创造出来的。”
具体而言，“党领导立法”的概念，在党的十八大以后由习近平总书记提出，对该概念进行界定具有学术价值和现实意义。目前学界关于党领导立法的研究多具有宏观性、体系性，对核心概念或微观性、个案性研究尚待加强。
“党领导立法”既是一个实践命题，同时也是一个重要的理论命题。根据习近平总书记关于党法关系的论述，对“党领导立法”可从三个层面进行界定：第一个层面，总书记指出，将党视为一个“执政整体而言”，“任何人、任何组织不能以党自居”，党大还是法大是伪问题。据此，可将“党领导立法”中“党”和“法”皆视为整体意义上的“党”和“法”。第二个层面，总书记针对前述继续指出，“我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、职责性、程序性的把握”。这里的“政治性、职责性、程序性的把握”，在立法实践中，可理解为对立法的“领导”，可从领导原则、领导方式、领导对象、领导效果和法的制定阶段来进行理解。党领导立法与人大主导立法，与“保证执法”“支持司法”“带头守法”之间皆有一定的联系和区别。第三个层面，总书记指出，“有些事情要提交党委把握”，可理解为实践中党委的领导行为，所以才有“权大还是法大则是真问题”。那么，体现在立法领域，根据《宪法》《立法法》等法律关于立法机关的规定，根据党章和相关党内法规关于党组织的规定，可将“党委把握”中的“党委”类型化为三类党组织，即“地方立法中的党组织”“中央立法中的党组织”和中共中央。通过这种解析，在逻辑上明确了“党”“领导”“法”的含义，澄清了实践中党领导立法中对“党”的误解，进一步确认了总书记所强调的，“党大还是法大是伪命题”（即执政党与国法的一致性），“权大还是法大是真命题”（即立法实践中特定党组织行使领导权过程中出现的问题）。
在微观层面，可从历史发展阶段来考察党领导立法的实践。在新民主主义革命时期，在党通过法律和政策维护工人阶级权利方面，中国共产党通过话语表达、法律制定、政策落实等多种方式，在明确工人的各种权利的前提下，根据实际情况进行落实，这可视为中国共产党的初心和使命。另一方面，对这一时期的话语、法律和政策是否规定（或侧重规定某些领域的权利）并实际落实工人的这些权利，以及在此过程中进行必要的限制，必须结合当时的经济、政治、社会背景进行理解。回顾这一时期党关于工人阶级权利保障的历程，对于树立“工人阶级地位和作用不容动摇、不容忽视”的理念具有重要的理论意义和现实意义。
在新中国成立初期，回顾《惩治贪污条例》产生的过程可以发现，该法是中国共产党关于反贪污方面的党规在党的领导下上升为国法的过程，该过程一直处于中国共产党的直接领导之下，是党领导立法的典型体现。党内法规转化为法律的过程显示了党规与国法的一体同源，体现了立法过程中一切从实际出发，在实践中不断总结经验的特点。
在改革开放和社会主义现代化建设时期，彭真领导制定《民法通则》的过程中，一方面要“把握三条原则，一要从实际出发，二要充分发扬民主，三要经得起实践检验”；另一方面则通过请示报告制度，使得该法很好地体现了中央文件的精神。
《宪法》的修改则贯穿了社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期以及中国特色社会主义新时代，中国共产党对修宪的领导主要体现为党和国家领导人和中共中央的作用，尤其是请示报告制度等方面。1954年《宪法》以来，中国共产党领导的历次修宪表明，党和国家领导人对修宪的启动、个别条文修改、宪法历史、采纳个别意见方面起着重要作用。“中共中央”在修宪的不同阶段所指不同，通过请示报告制度，可以将党的领导与全国人民代表大会的修宪结合起来。在技术方面，党通过人大内设的各类党组织，利用党员的比例优势进行修宪。是否成立修宪小组、宪法修改委员会，以及宪法修改草案是否经党的中央全会通过，从形式正义角度，仍具有重要意义。
四
从学术角度如何看待党领导立法，通过何种术语进行理论解释？这是理论工作者必然要回答的问题。解释党领导立法是指通过学术概念、学术原理、学术话语对我国党领导立法制度、立法实践进行的概括、归纳、总结和提炼。
对此，从不同角度可以凝练为不同的术语。比如，“党总揽全局协调各方的领导核心作用”自然也会体现在党领导立法的过程之中，这里的各方包括立法机关、行政机关、监察机关、司法机关、法学会、法学研究机构、社会团体等。那么，我国党领导立法的机制也可以概括为“中国共产党领导下的立法合力论”。这里借鉴了恩格斯的“历史合力论”。恩格斯在谈及历史发展时说，“无论历史的结局如何，人们总是通过每一个人追求他自己的、自觉预期的目的来创造他们的历史，而这许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样作用的合力，就是历史。”在另一场合，他以平行四边形为例再次表明这一立场，“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果，而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。但是，各个人的意志……虽然都达不到自己的愿望，而是融合为一个总的平均数，一个总的合力，然而从这一事实中决不应作出结论说，这些意志等于零。相反地，每个意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的。”恩格斯的“合力论”主要是在“斗争”的意义上，而“中国共产党领导下的立法合力论”是在“合作”意义上使用；恩格斯的“合力论”的结果是一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物，而“中国共产党领导下的立法合力论”则恰恰相反，是整体的、自觉地和自主地起着作用的力量的产物。这种“立法合力论”也可以解释国外的立法，比如，英美法系的法律被称为“法官法”、大陆法系的法律被称为“法学家法”，按卡内冈的说法，“普通法是由法官创制的，中世纪与现代罗马法（亦可称为西欧的新罗马法）是由法学家创设的，而法国革命时期的法律，则绝大部分出自立法者之手。”但是，这并不意味着，在法的形成过程中，其他主体不起作用，这是比较法的常识。比如，法国民法典的起草过程是在拿破仑主持下，任命四位法律家组成委员会起草，枢密院审议、向法国各法院征询意见，最后国会通过。
早在1951年9月23日，董必武在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上的讲话中就明确指出了我国立法产生的特点，“中央人民政府颁布的法律命令都是党的创意，许多重要的文告都是先由党拟定初稿（不经过党的准备、考虑，是没有的），然后经过政协全国委员会或它的常委会讨论，再提到中央人民政府委员会或政务院讨论通过。在讨论过程中，各方面曾提出了不少很好的意见，补充或修改我党拟定的初稿，使其更加完备。我们中央人民政府决定一切大事，其经过情形都是如此”。 20世纪80年代，在制定《民法通则》过程中形成的立法“三结合”制度，可以说是这种合力的体现，所谓“三结合”是指，“在立法过程中，采取立法工作者、实际工作者与专家三结合制度。”《民法总则》的产生也可以说明这一点，该法首先由中共十八届四中全会提出“编纂民法典”的任务，此后由全国人大法工委牵头成立民法典编纂工作协调小组，该小组包括最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、中国社科院、中国法学会5家单位参加，在《民法总则》审议过程中，全国人大常委会先后在北京、四川、宁夏、上海召开四次座谈会。最终，经全国人大常委三审，由全国人民代表大会通过。
再比如，可用“党政体制下的双重立法者”对党领导立法实践中全国人大党组织的角色进行解释。中国共产党对全国人大的“嵌入”，使得中国共产党和全国人大组成的双重层级组织既“相依并存”又有着明确分工，从而构建了中国特色的立法体制。在此体制下，全国人大立法过程中的相应党组织充任着重要角色，包括落实党的指示、通过请示报告制度的上传下达、保证人大代表/常委会委员中的党员数量达到一定比例并在表决前对他们进行动员工作，使得党的意志以党组织为中介上升为国家意志。所谓“双重立法者”，是指全国人大党组织身兼双重身份，既是立法机关，又是党的组成部门，前者显性（直接）影响立法，后者隐性（间接）影响立法。这有利于深化理解立法与政治的关系、全国人大的立法性质以及立法领域内存在的“党政分工”。同时，也可视为在当今世界多元民主背景下政治与立法关系的一个中国模式。
党领导立法这一问题有待学者进行充分挖掘，进而提炼标识性学术概念、学术原理和学术话语，以解释立法的中国经验，验证中国的法治实践，从学术角度回应西方学者对我国立法的误解和误读。
法律的生命力在于实施。党领导立法，离不开保证执法、支持司法和带头守法，从而引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。
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