第一章 公共、行政与公共行政
概念是学术研究由以展开的工具，因此，要促进研究水平的不断提高，任何学科都必须对它的基本概念有着共识性的理解。“公共行政”是公共行政乃至整个公共管理学科的基本概念，然而，在“什么是公共行政”的问题上，学者们却众说纷纭、莫衷一是，严重阻碍了公共行政学者之间的相互对话与公共行政学科的发展。从字面上看，公共行政的概念是由“公共”与“行政”组成的，因此，要把握公共行政一词的确切含义，首先需要理解公共与行政的准确内涵。历史地看，尽管公共一词古已有之，但作为一个学术概念，则是由学者们在工业化、现代化过程中建构起来的，是作为从农业社会向工业社会转型过程的一项结果而出现的，是对农业社会中“共同”观念的一种替代与超越。或者说，公共性是现代性的基本表现之一，只有在现代性的社会治理中才会拥有公共性的内容。相比之下，行政则具有更多泛历史主义的特征，无论是在农业社会还是在工业社会，都需要通过行政活动及其功能来实现社会治理。
不过，在不同历史时期中，行政的概念也是不同的，每一个历史阶段都会把其基本的社会现实以及社会治理要求赋予行政，从而使行政具有不同的历史内涵。总的说来，伴随着工业化、现代化过程中的权力分化，行政的概念经历了从“执行”到“行政”的演变，并最终在政治与行政的分化中定型。通过对公共和行政概念的考察，我们发现，公共行政的概念所对应的是一种历史性的行政模式，实际上所指的是一种在工业化、现代化过程中建立起来的管理行政，存在于农业社会中的那种统治行政是不能被称为公共行政的。但是，管理行政亦非公共行政的完成形态。因为，管理行政仅仅具有了形式上的公共性，作为形式公共性与实质公共性相统一的公共行政将会在后工业化的进程中展露身影。今天，我们需要建构正是一种形式公共性与实质公共性相统一的公共行政，在与管理行政的历史对应中，它被称作为“服务行政”。
第一节 “公共”概念的建构史
一、从common good到public interest
在现代社会，我们时时处处都可以感受到“公共”一词存在于我们的社会生活之中：帮助我们出行的是公共交通，保障我们健康的是公共医疗，各种直接或间接由政府提供的公共服务是社会正常运转须臾不可缺少的因素。我们也许难以想象，如果把所有这些运用“公共”一词来加以定义的事项都改换了名称，或者把它们统统用“私人”来加以定义，我们的社会将变成什么样子？这表明，我们生活在一个具有“公共性”的时代之中，在哲学的意义上，正是具有“公共性”的事项维持着我们社会的健康运行。因此，我们这个时代的社会治理体系及其过程也都需要把维护具有公共性的社会事项作为其基本内容，而且，我们这个时代的社会治理体系也只有在维护这些具有公共性的事项中才能使自己获得公共性。人们往往把我们这个时代的社会治理称作“公共治理”，把开展具体的社会治理活动的行为及其过程称作为公共行政，在很大程度上，就是因为我们的社会治理体系每日每时都在维护所有具有公共性的社会事项方面发挥着不可或缺的作用。不过，我们需要看到，所有这些与“公共”一词相关的社会事项都是历史建构的结果，是在工业化、现代化的过程中历史地建构起来的。如果说“公共”一词古已有之的话，那么，作为一种观念，作为一个用来进行学术叙事的概念，则是在现代化的过程中得以发明的。
从词源上看，英语中的public与古罗马人所说的res publica（直译“公共事务”，亦作“共和国”）有着显而易见的联系。马修斯（David Mathews）更是认为，英语中的public以及common是直接起源于希腊语中的pubes与koinon的。[ David Mathews， “The Public in Practice and Theory，” Public Administration Review， Vol. 44， Special Issue: Citizenship and Public Administration (Mar.， 1984)， pp. 120-125.]但是，这些词源上的关系能够证明古代希腊人与罗马人的头脑中已经具备了现代英国人的“公共”观念吗？我们认为答案应当是否定的。显而易见，无论是公共的概念还是公共的观念，都不可能产生于古希腊和古罗马，而且也不可能出现在中世纪，公共的观念是在现代化的过程中逐渐生成的，作为学术概念的“公共”一词也只是近代学者们用以进行理论探索和学术研究的工具。
根据哈贝马斯的考察，“在英国，从17世纪中叶开始使用‘公共’（Public）一词，但到当时为止，常用来代替‘公共’的一般是‘世界’或‘人类’。同样，法语中的‘公共’（Le Public）一词最早也是用来描绘格林词典中所说的‘公众’（Publikum），而‘公众’一词是18世纪在德国开始出现，并从柏林传播开来的；到这个时候为止，人们一般都说‘阅读世界’，或干脆就叫世界（今天来看就是指全世界）。阿德隆（Adelung）把在公共场所围绕着一位演说家或表演家而形成的公众和从事阅读的公众区别了开来；但无论是哪种公众，都是在‘进行批判’。公众范围内的公断，则具有‘公共性’（Publizit?t）。17世纪末，法语中的‘publicité’一词被借用到英语里，成了‘publicity’；德国直到18世纪才有这个词。批判本身表现为‘公众舆论’，而德语的‘公众舆论’（?ffentliche Meinung）一词是模仿法语‘opinion publique’在18世纪下半叶造出来的。英语中的‘public opinion’大概也是在这个时候出现的。不过，在此之前，英语里早就有‘general opinion’这个说法了。”[ [德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第24-25页。部分原文参照英文版进行了补充，见Jürgen Habermas， The Structural Transformation of the Public Sphere， Translated by Thomas Burger with the assistance of Frederick Lawrence， Massachusetts: The MIT Press， 1989， p. 26.]根据这段描述，在英语、法语和德语这三种较为现代的欧洲语言中，“公共”和“公共性”的概念都是在17世纪以后产生的，当它以名词的形式出现时——如the public，则是指当时正在形成之中的公众。
梅尔顿（James Van Horn Melton）认为，public在古罗马时期和中世纪后期或近代早期有着不同的含义，在近代早期所具有的是“公众”的含义，而在古罗马时期则具有“公共”的含义。梅尔顿说，“public在更加晚近的时候获得了一种含义，使我们可以在受众（audience）的含义上使用它，比如我们可以说一本书、一场音乐会、一幕戏剧或一场画展的公众。读众（reading public）、听众（music public）、观众（theater public）——这样的用法从17世纪开始出现，并在18世纪变得流行。不同于早前的含义，这些用法与国家权威的行使无关。它们所指的是由私人性个体所构成的公众，在对他们所读到、观察到或体验到的事物进行评价。”[ James Van Horn Melton， The Rise of the Public in Enlightenment Europe， Cambridge: Cambridge University Press， 2001， p. 1.]从梅尔顿的这段话中，我们看到public在先前还有另一种含义，这种“早前的含义”所指的是古罗马的“公共”概念。根据梅尔顿的考察，“‘public’拥有一段漫长的历史。在古代罗马，作为形容词的publicus可以指称一个由公民或臣民构成的集体（像在res publica中一样）及其财产。罗马人还将publicus与私人家庭领域对比，以表示诸如街道、广场和剧场等公共空间。作为名词的publicum带有更为具体的政治含义，指称国家的领土、财产或收入。公共与国家之间的这种联系在近代早期的欧洲——王朝国家建设的古典时期——重新获得流行，并一直延续到了今天：候选人为了公职而竞争，国家机构坐落于公共建筑之中，国家公园是公共财产。”[ James Van Horn Melton， The Rise of the Public in Enlightenment Europe， Cambridge: Cambridge University Press， 2001， p. 1.]
比较梅尔顿与哈贝马斯对public的不同认识，可以发现，哈贝马斯的理解更有历史感，或者说，更加合乎历史发展的实际情况。因为，在哈贝马斯那里，公共的概念是作为公众兴起的结果而被人们发明出来的，而这样的公众又是由“启蒙运动”中大众阅读及其公众舆论所造就的。如果把公众舆论的出现看成资产阶级革命的一项重要内容的话，那么，公共概念的发明也应当被视作资产阶级革命的成果。显然，哈贝马斯是了解罗马人发明了res publica的概念的。事实上，在《公共领域的结构转型》中，哈贝马斯对公共一词在古代世界中的起源问题也作了必要的回顾，但他却没有像阿伦特那样去到古希腊的集会广场agora上去寻找公共领域的起源，更不把古典世界中的“公共”视作现代公共概念的前身。这表明，哈贝马斯非常清楚地认识到了罗马人所使用的publica、publicus、publicum等概念是不同于现代人所理解的公共的。所以，哈贝马斯努力去把握中世纪后期以来的历史赋予给了公共概念的那些内涵。
可以肯定，从古罗马语中的publicus到现代英语中的public的转变，决不仅仅是一个语词以及其含义变迁的问题，而是反映了社会形态及其社会治理方式的根本性变革，即反映了从农业社会向工业社会、从共同生活向公共生活的转变。在历史演变的过程中去认识公共的概念，显然是一个可取的视角。因而，我们认为哈贝马斯的观点是更加合乎历史实际的。尽管古代世界中也存在着许多类似于公共的词汇，但其真实所指则是可以用现代词汇中的“共同”一词来加以置换的，也就是说，是可以归入“共同”的范畴之中的。只是到了现代，我们才把公共一词与社会治理方面的事务联系在一起，用来描述甚至定义社会治理方面的事务。我们认为，在人类历史上的农业社会历史阶段中，是不存在作为一个现代概念的公共一词所指称的东西的，当人们用相关的词语去描述或定义某些事务时，其真实含义是指那些属于“共同的”或“共有的”事务，而不是指领域分化条件下的特定领域中的存在物或事务。所以，在从农业社会向工业社会的转型过程中，也包含着从“共同”向“公共”转型的内容，具体地说，包含着从common good向public interest的转型。
道格拉斯（Bruce Douglass）的研究发现，common good是一个普遍使用于前现代世界的词组。在整个前现代的时期中，common good“被视为国家的一个目的——事实上是国家的最高目的。它是全部政府活动的一个象征。除了服务于common good以外，国家没有其他目标。一个好的统治者的全部所作所为大概都会被引向这一目的。”[ Bruce Douglass， “The Common Good and the Public Interest，” Political Theory， Vol. 8， No. 1 (Feb.， 1980)， pp. 103-117.]道格拉斯特别注意到，“common good包含许多特定的目标，它们旨在促进普遍的人类福祉——比如和平、秩序、繁荣、正义以及共同体。因此，当政府不仅增进其自身的福祉，而且增进了更广大的社会福祉时，就有效地促进了common good。”[ Bruce Douglass， “The Common Good and the Public Interest，” Political Theory， Vol. 8， No. 1 (Feb.， 1980)， pp. 103-117.]也就是说，common good是共同体的一种共同的善业，而政府则是被用来促进这一善业的工具。从common good的视角出发，道格拉斯看到的是，“中世纪作家们写到，当政治社会是井然有序且运行顺畅的时候，它就像一个有机体，它的各个部分处在彼此多方交叉的互动关系中，不仅能够促进各自相互的福祉，而且对一个更大整体的维持做出了贡献。”[ Bruce Douglass， “The Common Good and the Public Interest，” Political Theory， Vol. 8， No. 1 (Feb.， 1980)， pp. 103-117.]
common good向共同体成员所提出的要求是，如果共同的福祉与个体的福祉发生了冲突的话，后者就需要为前者让路。当然，由于共同体本身对于它的成员也具有一种我们今天已经无法感受到的无微不至的关怀（希腊语中的koinon来源于另一个词kom-ois，即关怀[ David Mathews， “The Public in Practice and Theory，” Public Administration Review， Vol. 44， Special Issue: Citizenship and Public Administration (Mar.， 1984)， pp. 120-125.]），共同的福祉也就同时意味着共同体成员个人的福祉。一般情况下，这种共同福祉的获得并不需要共同体的成员随时随地做出无条件的牺牲，只有在共同体处于危机的状态下，才可能会要求共同体成员作出某种牺牲。即使出现了这种状况，也只能证明共同体成员的个人福祉是与共同的福祉密切地联系在一起的，是一种“倾巢之下无完卵”的状况。也就是说，由于人们形成了根深蒂固的共同体意识，当他为共同福祉做出牺牲时，也往往不认为自己是在牺牲。这是一种个体意识没有萌芽的状态，是私人利益没有觉醒的状态。在这样一种共同体生活中，当一个人决定要做出某事时，影响他行为选择的因素往往是这件事情是否能给共同体带来好处，而不是因其是否符合他自己个人的利益。在这里，共同体被置于优先于个人的地位上。
然而，在绝对国家生成的过程中，情况发生了变化。“随着中世纪封建主义的垮台与民族君主国家的兴起，common good越来越多地与君主利益以及该民族在国际政治中的名望与权力联系到了一起。此外，它还开始被用来替王室因资助对外探险而征召其臣民的生命与财产的行为辩护。”[ Bruce Douglass， “The Common Good and the Public Interest，” Political Theory， Vol. 8， No. 1 (Feb.， 1980)， pp. 103-117.]也就是说，随着君主及其王室攫取了共同体的主权，他们也随之掌握了common good的解释权，并把它与王室的特定利益等同了起来，使common good变成了王室利益的代名词。在这种情况下，新兴的资产阶级要实现自己的利益诉求，势必要与王室所把持的common good话语相对抗。于是，新兴资产阶级发明了新的概念武器，这就是反王室的public interest一词。“由此就产生了public interest的概念。特别是在17世纪中期英格兰的动荡历史中，这种语言和观念上的转变非常明显。”[ Bruce Douglass， “The Common Good and the Public Interest，” Political Theory， Vol. 8， No. 1 (Feb.， 1980)， pp. 103-117.]
所以，public interest一词有着不同于common good的内涵，或者说，public interest所代表的是一种全新的观念，在直接的意义上，是与王室所解释的common good相对立的，而在其更为深层的含义中，则反映了社会的转型和历史的变革，标志着封建共同体的解体和个体意识的生成。毫无疑问，public interest一词意味着人们开始在分散的、孤立的个体之间寻求一种具有public属性的东西，而首当其冲的就是interest，它不是可以由王室加以掌握和控制的good。可见，与common good不同，public interest具有一种明显的个体取向。“至少在最初的时候，那些言说着利益语言的人往往是根据个体公民的私人福祉来定义政府的目的的，他们尤其关心物质上的幸福——也就是财产和财产权。与那些到处宣扬国王特权和民族荣誉的人针锋相对，他们则宣扬public interest——它的首要的和最重要的含义是指通过培育私人财产而带来的繁荣。”[ Bruce Douglass， “The Common Good and the Public Interest，” Political Theory， Vol. 8， No. 1 (Feb.， 1980)， pp. 103-117.]
也就是说，尽管带有public的定语，但public interest则是以个体的利益为出发点的，是包含在个体利益之中的公共性因素。所以，在public interest一词中，是包含着个体利益觉醒的内容的。进一步地说，从common good向public interest的转变，也就是共同体为个体所取代的过程。其实，西欧的客观历史进程经历了这样一个一波三折的过程：由于绝对国家的出现，王室/君主攫取了主权，原有的政治共同体受到了破坏，从而使作为共同福祉的common good受到了王室利益的篡改，使大量无法在新的common good中得到体现的社会成员作为个体而被释放了出来。当这些个体联合起来反抗王室/君主的时候，就形成了一种存在于个体之间的public interest。“由此，利益的观念作为一场针对王室需求的自由的和民主的反抗运动的一部分而产生了影响。”[ Bruce Douglass， “The Common Good and the Public Interest，” Political Theory， Vol. 8， No. 1 (Feb.， 1980)， pp. 103-117.]在利益观念的影响下，原来共同体成员间以友爱形式出现的亲密关系也就变成了个体间冷冰冰的利益关系，之所以这种冷冰冰的利益关系没有使人们隔离开来，是因为在这种利益关系之中又包含着一种public interest。
总的说来，public interest这个概念从一开始产生的时候就是根源于个体利益的，用这个概念去反对那种反映了王室利益的common good，实际上也包含了告别传统的共同福祉的含义。当然，在绝对国家形成之前的漫长历史中，common good是否真的意味着一种共同福祉，也是一个值得怀疑的问题。因为，如果说在农业社会的历史阶段中存在着奴隶社会和封建社会的话，那么，这两种社会形态中的共同体尽管都是同质性的共同体，却是以等级制的社会结构形式出现的。在等级制的条件下，common good可能只在极少的情况下才意味着共同福祉。所以，在public interest出现之前，common good基本上是作为统治者的good而存在的，只是因为统治者往往被看作是共同体的化身，同时被统治者又缺乏个体意识，才使共同体成员误以为统治者所把持的good是common good。随着个体意识的觉醒，这种同质性状态也就被打破了，common good概念也因而失去了意义，并在个体意识的理性化过程中发现了public interest。所以，以interest的定语形式出现的public，本身就是在现代化的过程中产生的。或者说，它的出现本身就标志着人类历史进入了现代化的过程。
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