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| 內容簡介： |
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从党的十八届四中全会作出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重大改革部署以来，检察公益诉讼历经“顶层设计”“法律授权”“试点先行”“立法保障”和“全面推开”等阶段，不断向纵深发展。在检察公益诉讼全面推开的这六年，检察机关用实践和实绩证明了检察公益诉讼是适合中国国情的优质法治产品、检察产品，体现了公益保护“中国方案”的蓬勃活力和制度优势。本书从实体和程序两个维度探究我国检察行政公益诉讼取得的成就、不足和完善进路。
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| 關於作者： |
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李鹏飞：现为河北大学国家治理法治化研究中心助理研究员，法学博士研究生。主要研究方向为公益诉讼。
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| 目錄：
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目录
上篇 检察行政公益诉讼的基础理论研究
第一章 检察行政公益诉讼的受案范围研究 / 003
1. 1 检察行政公益诉讼受案范围的现状梳理 / 003
1. 1. 1 检察行政公益诉讼受案范围的立法现状 / 003
1. 1. 2 检察行政公益诉讼受案范围的司法现状 / 005
1. 1. 3 检察行政公益诉讼受案范围现状的特征 / 006
1. 2 检察行政公益诉讼受案范围的核心理论——公共利益 / 007
1. 2. 1 公共利益的一般理论 / 007
1. 2. 2 检察行政公益诉讼对于公共利益的保护优势 / 009
1. 2. 3 公共利益的识别 / 014
1. 3 检察行政公益诉讼受案范围的类型化反思 / 021
1. 3. 1 “四领域” 与 “两类型” 的类型化设定 / 021
1. 3. 2 受案范围类型化的不足之处 / 025
1. 3. 3 受案范围类型化的比较研究 / 028
1. 3. 4 受案范围拓展初探 / 030
第二章 检察行政公益诉讼的诉前程序研究 / 035
2. 1 检察行政公益诉讼诉前程序的一般理论 / 035
2. 1. 1 检察行政公益诉讼诉前程序的概念及特征 / 035
2. 1. 2 检察行政公益诉讼诉前程序的理论基础 / 036
2. 2 检察行政公益诉讼诉前程序的实践检视 / 038
2. 2. 1 检察行政公益诉讼诉前程序的立法演进 / 038
2. 2. 2 检察行政公益诉讼诉前程序的运行现状 / 040
2. 3 检察行政公益诉讼诉前程序的起点——行政机关 “不依法履职” 的判定 / 043
2. 3. 1 理论界与实务界对于 “不依法履职” 的判定的观点展示 / 043
2. 3. 2 职权要件 / 044
2. 3. 3 行为要件 / 047
2. 3. 4 结果要件 / 049
2. 3. 5 行为要件和结果要件的衔接 / 050
2. 4 检察行政公益诉讼诉前程序的中转站——检察建议 / 053
2. 4. 1 检察建议中的申辩权问题 / 053
2. 4. 2 检察建议中的回复期限问题 / 056
2. 5 检察行政公益诉讼诉前程序的终点——与诉讼程序的衔接 / 057
2. 5. 1 诉讼程序与诉前程序衔接的基础 / 057
2. 5. 2 检察建议书与起诉书内容的衔接 / 058
第三章 检察行政公益诉讼的起诉期限研究 / 059
3. 1 检察行政公益诉讼起诉期限的基本理论 / 059
3. 1. 1 基本概念 / 059
3. 1. 2 理论基础 / 060
3. 2 检察行政公益诉讼起诉期限的实证考察 / 061
3. 2. 1 认为行政公益诉讼不适用起诉期限 / 061
3. 2. 2 认为行政公益诉讼适用起诉期限 / 063
3. 3 检察行政公益诉讼起诉期限的要素阐释 / 066
3. 3. 1 起诉期限的起算点 / 066
3. 3. 2 起诉期限的时长 / 069
第四章 检察行政公益诉讼的举证责任研究 / 070
4. 1 检察行政公益诉讼举证责任的特殊性 / 070
4. 1. 1 诉讼目的的特殊性 / 070
4. 1. 2 当事人的特殊性 / 071
4. 1. 3 诉讼程序的特殊性 / 072
4. 2 检察行政公益诉讼举证责任的概括与具体化 / 074
4. 2. 1 检察行政公益诉讼举证责任的原则性概括 / 074
4. 2. 2 检察行政公益诉讼举证责任的具体化分析 / 076
4. 3 检察行政公益诉讼中检察机关的调查核实权 / 080
4. 3. 1 检察行政公益诉讼中检察机关调查核实权的正当性 / 080
4. 3. 2 现行制度规范中检察机关调查核实权的主要特征 / 081
4. 3. 3 检察机关调查核实权的完善进路 / 082
第五章 检察行政公益诉讼的第三人制度研究 / 084
5. 1 检察行政公益诉讼的第三人制度的基础理论 / 084
5. 1. 1 基本概念 / 084
5. 1. 2 理论基础 / 084
5. 2 检察行政公益诉讼的第三人制度的现状梳理 / 086
5. 2. 1 实践现状 / 086
5. 2. 2 立法现状 / 088
5. 3 检察行政公益诉讼的第三人制度的完善思考 / 089
5. 3. 1 利害关系的判定 / 089
5. 3. 2 行政机关可以成为行政公益诉讼的第三人 / 091
5. 3. 3 行政公益诉讼第三人的权利 / 093
第六章 检察行政公益诉讼的判决研究 / 094
6. 1 履行判决 / 094
6. 1. 1 模糊性判决与具体性判决共存 / 094
6. 1. 2 履行判决与补救判决的界限不明 / 096
6. 2 确认违法判决 / 098
6. 2. 1 “确认违法 履行判决” 模型检视 / 098
6. 2. 2 确认违法判决的补充性、 前提性与有限否定性 / 099
6. 3 其他判决类型 / 101
6. 3. 1 撤销判决 / 101
6. 3. 2 变更判决 / 102
6. 3. 3 驳回起诉 / 102
下篇 检察行政公益诉讼类型化研究
第七章 预防性检察环境公益诉讼研究 / 105
7. 1 预防性检察环境公益诉讼的基础性概念 / 106
7. 1. 1 基本概念及特征 / 106
7. 1. 2 制度功能 / 107
7. 2 预防性检察行政环境公益诉讼的理论基础 / 108
7. 2. 1 习近平生态文明思想 / 108
7. 2. 2 风险预防理论 / 111
7. 2. 3 过程性规制理论 / 113
7. 2. 4 能动司法理念 / 114
7. 3 预防性检察行政公益诉讼的制度构建 / 114
7. 3. 1 启动条件——重大风险的认定 / 114
7. 3. 2 优化诉前程序 / 116
7. 3. 3 明确裁判类型 / 118
第八章 个人信息保护检察行政公益诉讼研究 / 119
8. 1 个人信息的公益属性 / 119
8. 1. 1 个人信息的基本概念 / 119
8. 1. 2 个人信息的权益表达 / 120
8. 2 个人信息的权益救济 / 122
8. 2. 1 “民—民/ 官”救济 / 122
8. 2. 2 “官—民/ 官”救济 / 122
8. 3 个人信息保护检察行政公益诉讼的程序调适 / 126
8. 3. 1 灵活设置检察建议回复期限 / 126
8. 3. 2 诉前程序轻听证重磋商 / 126
第九章 税务领域检察行政公益诉讼研究 / 128
9. 1 税务领域检察行政公益诉讼的受案范围厘定 / 128
9. 1. 1 “等”内与“等”外的争议 / 128
9. 1. 2 税务领域检察行政公益诉讼的受案范围属于“等”外拓展 / 129
9. 2 税务领域检察行政公益诉讼中不依法履职的认定 / 130
9. 2. 1 实践中的争议——以兰州市城关区人民检察院诉兰州市税务局不履行法定职责案为例 / 130
9. 2. 2 由果及因的认定方式 / 132
9. 3 诉前程序中纳税人的权利保护 / 133
9. 3. 1 行政公益诉讼诉前程序中相对人权利保护的缺失 / 133
9. 3. 2 诉前程序中的纳税人参与 / 133
第十章 非物质文化遗产保护领域检察行政公益诉讼研究 / 135
10. 1 非物质文化遗产保护领域检察行政公益诉讼制度构建的必要性 / 135
10. 1. 1 现有立法的不足 / 135
10. 1. 2 行政机关存在违法行使职权或不作为 / 137
10. 1. 3 侵权现象依然存在 / 138
10. 2 非物质文化遗产保护领域检察行政公益诉讼制度构建的可行性 / 139
10. 2. 1 非物质文化遗产的公共属性与公益诉讼的目的相契合 / 139
10. 2. 2 检察行政公益诉讼的介入有利于扭转司法救济在非物质文化遗产保护中的弱势地位 / 141
10. 3 非物质文化遗产保护领域检察行政公益诉讼的要素构成 / 143
10. 3. 1 受案范围 / 143
10. 3. 2 线索来源 / 144
10. 3. 3 举证责任 / 145
第十一章 教育领域检察行政公益诉讼研究 / 147
11. 1 教育公益诉讼的法理基础 / 148
11. 1. 1 教育问题的公共利益属性 / 148
11. 1. 2 公益诉讼干预教育问题的适恰性 / 149
11. 1. 3 教育公益诉讼独特的功能定位 / 150
11. 2 教育公益诉讼的实践现状 / 152
11. 2. 1 法律条款的模糊并不构成实质障碍 / 152
11. 2. 2 案件来源丰富 / 153
11. 2. 3 系统构建教育公益诉讼制度的时机已然成熟 / 154
11. 3 教育公益诉讼的进路思考 / 155
11. 3. 1 教育公益诉讼的线索发现 / 155
11. 3. 2 教育公益诉讼的受案范围 / 155
11. 3. 3 教育公益诉讼的 “诉行结合” / 159
第十二章 养老保险领域行政公益诉讼检行合作机制初探 / 161
12. 1 养老保险法治化保障的现实困境 / 162
12. 1. 1 立法供给不足 / 162
12. 1. 2 司法障碍明显 / 163
12. 1. 3 行政本位强势 / 164
12. 2 养老保险领域行政公益诉讼检行合作机制的实践意义 / 165
12. 2. 1 推动社会保障权深入人心 / 165
12. 2. 2 倒逼养老基金监管机制改革 / 167
12. 2. 3 促进权力本位向权利本位转变 / 168
12. 3 养老保险领域检行合作机制的构建路径 / 169
12. 3. 1 强化检察建议刚性约束 / 169
12. 3. 2 提升检行协同工作效能 / 170
12. 3. 3 优化涉案信息公开制度 / 171
参考文献 / 173
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| 內容試閱：
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一般认为，公益诉讼特别是行政公益诉讼是现代国家权力制约和法治政府建设背景下的产物， 但从历史考察中可以发现，在古罗马文明时期就有了公益诉讼的雏形。古罗马法学家乌尔比安把法分为公法和私法，在他看来，造福于公共利益的法就是公法， 而造福于私人利益的法就是私法。以此为起点，又将诉讼分为公诉和自诉，这一时期公诉和自诉的概念与现代法律中的概念大相径庭。在古罗马法中，涉及国家利益和公共利益的诉讼为公诉，罗马市民均可以提起;而涉及个人利益，保护私权的诉讼叫作自诉，又被称为私诉。在现代诉讼法的构造中，公诉是指检察机关向法院提起的为追究被追诉人刑事责任的诉讼，原告是代表国家意志的检察机关，诉讼既是为了维护必要的社会秩序，也是为了维护受害人的合法权益，而在古罗马法中，即使是刑事诉讼，只要不是直接为了维护公共利益，就应当划为自诉的范畴。在古罗马法的语境下，公诉是为了维护公共利益而设置的诉讼，诉讼结果通常是处以罚金，因此又叫作“罚金诉讼”;所有的罗马市民都是适格的原告，因此也叫作“民众诉讼”。公益诉讼从古罗马起源， 又经过了不断的发展，在英美法系和大陆法系中都形成了相关制度。与诸多普通法国家类似， 英国法律长期认为只有受到不法侵害的本人才可以提起诉讼， 如丹宁法官在《法律的训诫》 一书中提到:“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或者哪些财产受到了侵害，如果他仅仅是成百或成千受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”而随着现代经济生活的不断复杂化，政府的行政权力也日益膨胀，传统的由利害关系人提起诉讼的单一结构的诉讼制度愈发不能适应现实需要，也制约了法院对行政权滥用的监督和纠正。为了防止 “政府内部”的不法行为，“告发人”诉讼在英国正式诞生，又被称为“检举诉讼”，这种诉讼针对的是行政机关的行政行为违法，有两种提起方式:第一是总检察长或者其授权的其他检察长对行政权力滥用而损害社会公共利益的行为直接提起诉讼;第二是由公民告发，总检察长或经过其授权的其他检察长对公民告发的事项进行初步审核， 在审查核实后授权告发的公民以总检察长名义自行向法院提起诉讼。后者也是“告发人诉讼”这一称谓的直接由来。这两种方式有一个共同的特点，即无论是总检察长还是经过总检察长授权的其他检察长，抑或以总检察长名义提起诉讼的公民，都不是行政行为的直接利害关系人， 赋予他们以公共利益的名义提起行政诉讼的资格可以防止“只是对公共利益做错事， 而没有对任何具体个人做错事”的行政行为逍遥法外。但是，在这种“告发人诉讼”中，如果总检察长或者经过总检察长授权的其他检察长拒绝把自己的名义“授权”给告发人，告发人就不得自行提起诉讼，这说明总检察长对行政公益诉讼具有初步审核权，而且可以起到案件过滤的作用。除了上述行政公益诉讼，英国法律还逐渐在民事公益诉讼方面有所突破:例如，公共交易总局局长、种族平等委员会、平等机会委员会可以分别就垄断和不正当竞争、 种族歧视、 性别歧视等侵害公共利益的行为提起民事公益诉讼。民事公益诉讼和行政公益诉讼如同车之两轮共同促进了英国公益诉讼制度的进步与完善， 体现在行政公益诉讼上就是原告主体范围的不断扩张， 向着宽松的方向前进:在1982年的英国国内税收委员会案中，贵族院肯定了普通公众的行政公益诉讼原告资格;《英国最高法院法》第31条明确了司法审查由申请许可阶段和全面审理阶段共同组成，并折射了“不能把起诉资格与案件事实的是非曲直区分开来”的理念，对于原告的适格问题必须综合各种因素加以考虑。在此理念的指引下，申请许可阶段的审查极为宽松，即使有证据明显地表明全面审查阶段当事人很有可能败诉，也很少有案件因为原告不适格而未通过申请许可阶段的。在学界，美国一般被视为现代公益诉讼制度的创始国。笔者认为，美国公益诉讼制度以20世纪40年代为分界点，可以划分为两个阶段:20世纪40年代以前， 美国的公益诉讼制度得到了充分的发展， 但更多的是停留在民事公益诉讼方面， 如1890年的《谢尔曼反托拉斯法》中就明确了从司法部门、联邦政府到社会团体甚至到个人都可以对违反该项法律的公司提起诉讼;《美国区法院民事诉讼法》中也提到保护他人利益的案件可以以美国国家的名义提起诉讼， 其中的他人利益不仅包括私人利益， 也包括国家利益。 美国行政公益诉讼的起点是桑德斯兄弟诉联邦电讯委员会案，在这一案件中，桑德斯兄弟因为联邦电讯委员会违法向另一广播站颁发营业执照而向法院起诉，联邦电讯委员会以 “桑德斯兄弟没有起诉资格”为由提出抗辩，但最高法院认为竞争者有足够的动力请求法院关注联邦电讯委员会在颁发营业执照时的违法行为，甚至可以看作 “唯一有此足够动力的人”，因而肯定了桑德斯兄弟的原告资格。该案通常被看作美国公益诉讼制度发展中的里程碑式案件， 即扩大了原告适格的范围，当事人即使不是被诉行政行为的相对人或利害关系人，也可以提起行政诉讼，具备原告资格。
在 1943 年的纽约州工业联合会诉伊克斯案中，引入了“私人检察总长”的概念，以解决双方对于原告资格的争议，该案虽然在后期被撤销(原因是与之相关的立法在判决不久后就失效了)导致此案在后续的案件审判中未能被广泛援引，但“私人检察总长”的设立开创了即使当事人的权利未受到影响也可以提起诉讼的先河。在1973年联邦诉反对管理机构程序的学生案中，最高法院指出:不能因为多数人遭受了同一种损害就否定其中一人提起诉讼的权利，只要原告遭受了“可以辨识的轻微损害”就可以起诉。随着判例对原告诉讼资格的限制越来越少，相关的立法也在不断走向完善，1946 年的《美国行政程序法》规定了只要是受到行政行为不利影响的人，都可以诉诸司法审查;1970 年的《美国清洁空气法》创设了公民诉讼条款， 规定任何人都可以以自己的名义对包含政府在内的任何主体就该法中规定的事项提出司法审查。
大陆法系的法国不仅是现代检察制度的起源地，也是最早实行由检察机关提起公益诉讼的国家。19世纪初期，当事人对于行政机关的越权行政和程序违法所作出的行政行为可以请求撤销，因此法国的行政诉讼一般又被看作“越权之诉”; 19世纪中期，这一受案范围扩展到行政机关滥用职权;19世纪后期，行政诉讼不再需要律师代理，节省了当事人的诉累;进入 20世纪以后，越权之诉的原告范围不断扩大，原告对违法行政行为起诉时不再要求其权利受到损害。而且法国的最高行政法院认为:申诉人提起越权之诉是当然的权利，不需要法律明文授予，而只有在法律中明文规定禁止提起越权之诉时，这项权利才受到限制。发展至今，法国的行政公益诉讼有两个特征:第一，公益诉讼所保护的法益是多元的，原告提起诉讼时并不要求其利益受到直接损害;要求得到救济的利益不局限于物质利益，可以是环境利益、宗教利益等，也不局限于现实利益，包含确实存在的将来利益。第二，提起诉讼的主体除了检察机关，还有社会团体，如家庭保护全国联合会、工会、防止酒精中毒委员会等。另一个大陆法系国家德国并没有正式意义上的公益诉讼，而是采用了“公益代表人”模式，但公益代表人只能参与诉讼却不能提起诉讼。
《德国行政法院法》第35条规定，联邦行政法院中设有检察官，检察官为了维护公益可以参与行政法院中除纪律惩罚审判庭和军事审判庭以外的诉讼，检察官具有发言权但不得作为原告或者被告。第36条规定，行政法院根据州政府的规定而配设的公益代表人可以根据法院的授权在案件中代表州或州机关，只能参加诉讼而不能提起诉讼。值得注意的是，不仅公益代表人是行政机关的代言人，而且根据《德国行政法院法》，联邦行政法院的检察官也要听命于政府。这就导致他们所代表的公共利益是行政机关的“公共利益”，与典型的行政公益诉讼的构造大相径庭。但德国的宪法诉讼有着公益诉讼的一般特征，其基本内涵是任何公民认为某项法律侵犯其宪法规定的基本权利，都可以向宪法法院提起诉讼，要求判决该法律危险并进而宣布其无效，无论这项法律是否直接涉及本人的利益，都可以提起诉讼。这种以“个人之名”为了“与自己无直接关联的公共利益”起诉的诉讼形态可以被看作公益诉讼的范畴，其并不直接归属于民事公益诉讼或行政公益诉讼。但笔者认为，这类宪法诉讼的目的在于保障公民的宪法权利，对抗的是国家公权力，因而其精神内核更接近于行政公益诉讼。除了宪法诉讼，德国还有团体诉讼，如在环境保护领域，《德国联邦自然保护法》就规定以环境保护为活动宗旨、经过主管机关认可的环保团体可以以公益为目的，基于自己的行政职能就行政机关可能损害环境的行政行为提起行政公益诉讼。除了公益诉讼的基础性原理——公益信托原理， 检察行政公益诉讼还有自己独特的理论基础。首先是权力制约原理，在法学理论和制度发展的历史长河中，权力制约始终是绕不开的话题。人类政治史上的悲剧无不深刻地提示人们，权力制约是防止暴政和腐败的一剂良药。一个国家权力制约的制度源泉首先体现在该国的宪法中，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第127条、第140条明确了在办理监察案件和刑事案件时各机关相互配合、相互制约的职责，这直接体现了权力制约的要求; 第134~137条规定了人民检察院法律监督机关的定位并独立行使检察权，这为权力制约构建了坚实的基础;权力制约是法治国家的基本要素，也是法治精神的基本内核，《宪法》第5条的依法治国原则为权力制约提供了顶层设计和法治保障。
回到检察行政公益诉讼本身，其宪法性质就是检察权、行政权、审判权通过诉讼的形式进行相互制约的体现:行政权能动执法可能突破法律的界限， 法律监督机关以检察权制约行政权可能存在的滥用，审判权通过支持检察权来纠正行政权，又可以通过驳回起诉来防止检察权的滥用，而检察权同时可以通过审判监督来制约审判权，以此形成权力制约的闭环。在宪法功能上，检察行政公益诉讼的起始点是检察机关以检察权的行使来履行法律监督的职责， 因而检察行政公益诉讼的宪法功能既是法律监督职责的落实，也是公民合法权利的保障，由此形成制约公权力和保障私权利的法治之两翼，实现依法治国、建设社会主义法治国家的宪法目标。
为了有效地落实这一宪法目标，需要使各个机关在发挥能动性的同时保持谦抑，发挥能动性体现在检察机关要切实履行法律监督的职责，主动作为，发现行政机关的苗头性违法行为就及时出击，发出检察建议，及时纠正，必要时果断提起行政公益诉讼。审判权的能动性在学界受到一定的质疑，但笔者认为，必要的能动审判并不违背中立的司法原则，在机械司法、 就案办案不能实现“案结事了”甚至有可能激化社会矛盾的今天，通过能动审判实现源头预防和化解行政争议，提高依法行政水平，发扬新时代“枫桥经验”具有重要意义;行政权的能动要求行政机关不能由于被监督就畏首畏尾，不敢做事、怕担责任，行政机关及其工作人员必须在法治的框架下积极行政。保持谦抑要求检察机关和行政机关尊重审判机关在诉讼程序中的最终判断权与法律适用权;检察机关和审判机关尊重行政机关的行政裁量、政策制定与创新、专业判断等;行政机关和审判机关尊重检察机关的法律监督职责，认真对待检察建议等。 此外，权力制约虽然是各国法治均认可的基本价值，但我国的权力制约是在中国共产党领导下的权力制约，有鲜明的中国特色，检察权、审判权、行政权都是在党的领导权和执政权下运行，不像西方三权分立下的相互掣肘。检察机关、审判机关、行政机关的本质都是为人民服务，有同样的政治立场和价值理念，在群众面前都代表着党的形象、国家机关的形象，因而应当通过沟通和协商广泛凝聚共识，共同服务于法治国家的理想追求。
检察行政公益诉讼的第二个特有原理是国家治理原理。治理是从管理演变而来的，虽然只有一字之差，但二者包含着不同的内涵。合作与善治应当被看作治理的最典型特征，在管理阶段，社会还未完全处在现代文明之中，公民理性仍发育不充分，依靠国家特别是行政机关的单向管理既有利于提高效率，又有利于维护社会稳定和政权稳固，但进入市场经济时代，政府行为的滞后性、非理性等因素可能造成市场和政府的双重失灵，最终将国家和社会引向灾难。 而进入治理时代，不仅强调行政机关的积极作用， 同时注重行政机关运用法治思维和法治手段制定政策从而实现善治。在这一时期，社会治理不再是行政机关的“独角戏”，而是各个国家机关相互合作、相互制约的过程，甚至要引入非公权力的社会力量来共同唱好这一台大戏。
在治理模式中，“民告官”不再是维权的必选项，“官”告“官”的程序构造成为推动善治的有效手段。有的学者在此基础上提出要发挥个人和社会力量的作用，实现诉讼主体的多维模式建构。这一观点有相当的进步意义，但受制于本书检察行政公益诉讼的主题，在此不便展开讨论。同时，笔者也认为，我国长期具有“家国一体”的传统，国家机关特别是行政机关和司法机关虽然有时会受到负面评价，特别是发生相关舆情事件时更是如此。但总体而言， 国家机关在群众心中仍然有着很高的信誉度。因而在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，国家机关仍然应当处于主导位置。检察行政公益诉讼通过各个国家机关之间的良性互动，推动国家治理迈向多元化的格局，为行政权这一古老而庞大的权力戴上“紧箍咒”，展现出从有良法走向行善治、从能作为走向善作为、从政府游走在法律的边界走向法律内的政府的法治新气象。
检察行政公益诉讼的最后一个特有原理是服务行政原理，为人民服务是我们党的根本宗旨，也是各级政府的根本宗旨。民之所望，心之所盼，是我国施政的方向。改革开放以来，我国虽然进行了多轮机构改革，但促进职能转变、增进人民福祉的目标始终未发生变化。进入新时代，人民对于美好生活的向往要求各级政府把人民群众最关心的事项放在首位，谋民生之利、解民生之忧、增民生之福。在传统行政法理论中，行政行为一直作为行政法学的研究核心，其中引申出来的依法行政的原则也成为行政法学的首要原则。在这种理论基础上建立的行政公益诉讼制度，着眼于以检察权为起点，监督和制约行政权，法院在行使审判权时重点关注行政行为是否合法，最终达到行政行为法治化即秩序行政的目标。这从最初的行政公益诉讼的制度设计中可以窥见一二，行政公益诉讼的受案范围集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域，这些领域存在着外部监管难度大、内部监管不力、受害人不特定等问题，因而也是行政不作为的高发领域。
在此类案件中， 检察机关作为公益诉讼的发起人，通过与行政机关对簿公堂来督促其依法履职，规范行政权力，保证行政法律秩序的稳定。这类案件虽然与公民的个人权益有着关联， 但并不直接相关，公民对此的获得感大多停留在宏观的叙事中，而对于公民切身权利的保护， 检察机关的介入尚显不足。传统法学的这种倾向主要是由于公民社会与政治国家相分离带来的权利与权力的二元对立，但现代科技迅猛发展、经济社会分化加剧，最终导致财富鸿沟、科技鸿沟、数字鸿沟日益明显且趋于固化。工业化与信息化的发展也带来了公民与生产资料的分离，个人所掌握的生存资源日益减少，“各凭实力、自求多福”等丛林法则不仅与现代文明大相径庭，也失去了赖以生存的社会条件。这就强调现代行政法应超越传统秩序行政的窠臼， 走向服务行政，保障社会中的每一个成员特别是弱势群体平等地享受公共服务和公共资源， 实现社会的共同富裕和每个人的全面发展，这构成了服务行政视域下行政机关的重要义务。 作为权力制约和权力监督的检察行政公益诉讼也应当与时俱进，着眼于保障公民共享社会资源和服务的权利， 有的学者称这种权利为共享权，有的学者称之为分享权，笔者认为称其为共享权更为妥当。原因有三:一是在官方表述中，“共享”出现的频率更高，党的十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，加快完善共建共治共享的社会治理格局，以“人人有责、人人尽责、人人享有”为依托建设社会治理共同体，多次提出重要论述。党的二十大报告中指出，“健全共建共治共享的社会治理制度， 提升社会治理效能”。二是“共享”更能体现出我国的制度优势，“共”的逻辑思维有利于人民主体性的充分展现，强调政府部门、社会组织、公民个人等力量的组合，防止社会力量的分化，展现新型举国体制和集中力量办大事的优势。三是“共享权”更加强调政府责任，契合服务行政的法治目标。“分享”的意涵是，政府是公共服务和公共资源的享有者，只是将其有限地给予公民享用;而“共享”突出政府的服务者地位，强调公共资源和公共服务为全体人民共有，政府只是将其以更方便的形式提供给个人，并保障有关秩序，后者是社会主义制度的本质和我国宪法精神的生动体现。
诚然，综观我国行政法治的发展现状，传统的秩序行政尚没有实现，行政诉讼存在着 “上诉率高、申诉率高、息诉服判率低”的困局、个别地方政府出于狭隘的地方利益从立案到判决“全过程”干预行政审判、行政负责人出庭应诉出庭不出声、因“维稳”需要而侵害公民合法权利的现象仍有发生，服务行政无论在理论研究还是现实实践中都处于尚不成熟的状态。 在此背景下，检察行政公益诉讼既肩负着纠正行政行为违法、维护行政法治的秩序，即实现秩序行政目标的责任，又有督促行政机关依法履行促进公民“共享权” 实现的职责，加强对弱势群体生存和生活的照顾。这在我国现行的检察行政公益诉讼制度设计中已有体现，如在 2020年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》) 就增加了公益诉讼的条款，指出在未成年人合法权益受到侵害时，在满足特定条件的前提下，检察机关有权提起公益诉讼，这就通过单行立法的模式赋予了实现未成年人合法权益保护的国家责任， 消除了保护未成年人这一弱势群体的检察行政公益诉讼上位法授权不足的立法障碍。 此外，在2021年《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中也倡导拓展有关妇女及残疾人权保护等方面的公益诉讼受案范围。这在检察公益诉讼的实践中也有所涉及，例如， 青海省人民检察院通过检察行政公益诉讼督促行政机关给予西宁公交集团财政补助，来保障残疾人依法享有减免费用乘坐城市公交工具的权利，维护了残疾人的合法权益。 但是在服务行政领域，群众意见集中的住房、教育、医疗、安全生产等方面，检察行政公益诉讼还有较大的作为空间。在服务行政原理的指导下，通过检察行政公益诉讼来促进服务行政的更好实现，保障每位公民能够平等地共享公共资源和公共服务应当成为检察行政公益诉讼的下一个聚焦点。
党的二十大报告中深刻地总结了中国式现代化建设的成功经验，提出了中国式现代化理论，中国式法治现代化既是中国式现代化的保障，起到了固根本、稳预期、利长远的作用，又是中国式现代化中的重要篇章。党的十九大以来，党中央立足中国实际，作出了中国社会主要矛盾发生变化的重大判断;党的二十大基于此指出了从现在起，党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国，实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。基于此，中国式法治现代化更加聚焦于人民群众对公平正义的需要，人民群众在立法上更加关注立法质量，关注文本中的法律能否在现实中行之有效;检察机关可以将实践中总结的问题加以类型化和系统化，转化为立法的参考，以公益诉讼弥补制度漏洞，也可以在公益诉讼中加强对法律执行的监督，加强对行政不作为的识别和治理，实现“文本上的法律”和“实践中的法律”双向奔赴，把“应然”更多地转变为“实然”。人民群众不仅关注行政执法是否严格，而且关注行政执法的文明化、柔性化、人性化，检察机关就可以通过行政公益诉讼来纠正行政机关的机械执法。 人民群众不仅关注司法的程序公正，还追求行政争议的实质性化解，避免程序空转，检察机关在行政公益诉讼中就可以重点就相关的“老大难”问题展开攻坚。人民群众从追求行为守法、被动守法转变为追求理解法律精神、践行法治理念，检察机关就可以在行政公益诉讼案件中以案普法、以案释法，从而促进全社会尊法、信法、守法、用法、护法。 综上所述，在中国式现代化的道路上，人民群众对法治的各个环节都提出了更高的要求， 这对检察行政公益诉讼的制度探索和实践创新提出了更高的要求。回望历史，2017年修正 《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)标志着我国检察行政公益诉讼制度从试点到全面、从授权到法律的转变， 经历了“顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”五个阶段，堪称我国全面深化改革的典型样本。在6年多的实践中，我国的检察行政公益诉讼在维护国家和社会公共利益、保障公民权利、纠正违法行政行为、推进依法行政和法治政府建设方面发挥了重要作用，扩展了行政检察监督的范围，丰富了行政检察监督的手段，增强了行政检察监督的威慑力。但是在实践进程中，检察行政公益诉讼在受案范围、诉前程序、举证责任、第三人权利保障、起诉期限、判决适用等方面仍存在一些问题，在预防性环境保护、未成年人权利保护、个人信息保护、养老保险、文化遗产保护、税务等类型化适用方面的制度设计尚有待细化和完善。实践是理论的先导，笔者立足于在检察公益诉讼全面推开的这6年多的成功经验和存在的问题，着眼于中国式法治现代化的现实需要，不拘泥于现有法律框架和理论基础，本着“大胆探索，小心求证”的原则，希望对我国检察行政公益诉讼制度的进一步发展作出有益的贡献。由于个人水平所限，书中难免有不足之处，恳请各位读者批评指正。
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