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| 編輯推薦： |
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匠心著书，实务归纳，深圳模式，先行先试。
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| 內容簡介： |
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本书系统地从土地整备制度的背景与历史沿革、土地整备利益统筹理论、土地整备利益统筹与其他土地二次开发模式的对比、实施概要、项目重点法律问题、相关争议纠纷焦点及案件要点、土地整备利益统筹模式的思考和建议这几个方面进行研究与阐述，并基于以上板块对深圳市土地整备利益统筹政策和实务操作进行归纳总结。
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| 關於作者： |
叶智锷
中国致公党党员，广东君言律师事务所权益合伙人，广东省律师协会城市更新法律专业委员会副秘书长、深圳市律师协会城市更新法律专业委员会副主任，深圳大学法律硕士校外导师。十多年来主要从事房地产开发、土地整备利益统筹、城市更新领域法律服务工作。参与编写《城市更新法律实务——拆除重建类城市更新操作指引》（北京大学出版社2020年版）。
关许娜
北京大成（深圳）律师事务所律师，深圳市律师协会城市更新专业委员会委员、深圳市城市更新协会行业研究中心研究员、深圳市法律文化研究会会员。曾先后在深圳市房地产权登记中心和深圳市城市更新局工作十余年，在规划国土、城市更新、土地整备、不动产登记等领域具备深厚的理论功底和独到见解。
张彩媚
广东中熙（大鹏）律师事务所主住，深圳市律师协会城市更新专业委员会委员。毕业于西南政法大学法学考业。于2019年、2020年被深圳市龙华区司法局评选为十佳优秀创新律师。
沈 媛
广东华商律师事务所合伙人，第十一届深圳市律师协会城市更新法律专业委员会委员、深圳市律师协会“2022年度专业委员会优秀委员”。主要业务领域为政府及国企法律事务、房地产投融资、土地供应及供后管理、建设工程等。
靳慧兵
北京德恒（深圳）律师事务所合伙人，华中科技大学法学学士、北京大学工商管理学硕士，有20年以上法律工作经验。深圳市律师协会遗产管理人律师库成员、“人才领航计划之合规师资班”成员，深圳数据交易所第一期数据交易合规师。
潘 峰
北京德和衡（深圳）律师事务所高级合伙人，深圳市律师协会城市更新法律专业委员会委员。法学学士、建筑与土木工程硕士，二级建造师。参与编写《建设项目全过程工程咨询理论与实务》（中国建筑工业出版社2023年版）。
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| 目錄：
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第一章 土地整备制度的背景与历史沿革
第一节 背景
一、现有土地管理制度难以为继
二、土地资源匮乏，需要落实公共基础设施
三、土地历史遗留问题亟待解决
四、落实重大产业项目
五、保障社区可持续发展
六、实现多方共赢
七、对城市更新进行补充
八、时代赋予深圳的改革机会
第二节 历史沿革
一、土地整备政策的演进
二、土地整备政策体系
三、土地整备政策的主要内容
第二章 土地整备利益统筹理论
第一节 土地整备利益统筹的概念、特征及性质
一、土地整备利益统筹的基本概念
二、土地整备利益统筹项目的特征
三、土地整备利益统筹的性质
第二节 土地整备利益统筹的流程
一、项目实施流程
二、土地整备利益统筹流程中各方主体的权利义务关系
三、各方利益统筹的实现方式
四、土地整备利益统筹的内在逻辑
五、土地整备利益统筹项目需注意的事项
第三章 土地整备利益统筹与其他土地二次开发模式对比
第一节 土地整备利益统筹与土地整备
一、实施主体
二、实施对象
三、实施方式
四、实施结果
第二节 土地整备利益统筹与棚改
一、实施主体
二、实施对象
三、实施方式
四、实施结果
第三节 土地整备利益统筹与城市更新
一、实施主体
二、实施对象
三、实施方式
四、实施结果
第四节 土地二次开发模式对比总结
一、当前需关注如何引导和利用市场及市场主体
二、土地整备利益统筹应有适应性调整
第四章 土地整备利益统筹的实施概要
第一节 立项准备阶段
一、前期主体
二、权属初步核查
三、特殊搬迁补偿安置方式处理
第二节 留用地合作阶段
一、实施方案的编制及内容
二、搬迁主体与搬迁补偿安置协议的签订
三、留用土地的出让
四、实施监管
五、清拆和土地移交
第三节 回迁物业整体租赁的管理和风险防控
一、股份合作公司集体资产租赁的特殊规定
二、合同签订阶段的风险防控
三、合同履行过程中的风险控制
四、争议阶段的处理要点
五、实务提示
第五章 土地整备利益统筹项目重点法律问题
第一节 尽职调查
一、项目用地及地上建筑物现状
二、项目的申报及审批情况
三、调查项目搬迁安置情况
四、农村集体资产合作程序进展情况
五、项目公司情况调查
第二节 市场主体在不同阶段介入合作的法律问题
一、市场主体概述
二、市场主体介入的阶段
三、市场主体介入的法律问题
第六章 争议纠纷焦点及案件要点
第一节 土地整备利益统筹案件整体情况
第二节 土地整备利益统筹案例裁判要点
一、租赁合同纠纷
二、房屋买卖合同纠纷
三、合作开发合同纠纷
四、房屋搬迁补偿合同纠纷
五、法定继承纠纷
六、侵权责任纠纷
第三节 土地整备利益统筹典型案例分析
一、韩某某、黄某某合同纠纷案
二、深圳市A置业有限公司与深圳市B物业管理有限公司、曾某某合同纠纷案
三、钟某、张某1等法定继承纠纷案
四、陈某某、蔡某某确认合同无效纠纷案
五、付某某、巫某2等与深圳市龙岗区龙岗街道办事处房屋拆迁补偿确权纠纷
第四节 土地整备利益统筹项目物业权利人核实结果异议的救济途径
一、物业权利人公示及异议处理的相关行政行为不具有可诉性
二、物业权利人核实确认纠纷的权利救济途径
第七章 土地整备利益统筹模式的思考和建议
第一节 不同土地二次开发模式的混合使用问题
一、土地整备利益统筹与土地整备
二、土地整备（含土地整备利益统筹）与城市更新
三、实务提示
第二节 粤港澳大湾区主要城市土地整备政策借鉴
一、广州市土地整备政策
二、东莞市土地整备政策
三、广州、东莞和深圳土地整备利益统筹政策对比
第三节 土地整备利益统筹项目中回迁物业的取得风险
一、基于《搬迁补偿安置协议》对回迁物业享有的权利的法律性质
二、投资回迁物业的情形及风险提示
第四节 深圳土地整备利益统筹政策的完善建议
一、完善政府实施土地整备时的补偿规则
二、借鉴“强制征收”“签约奖励”等相关内容
三、建议制定土地整备利益统筹项目相关税收指引
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| 內容試閱：
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前 言
改革开放四十余年来，国家的经济实力和居民的生活水平不断攀升，城市化规模大幅扩大，城市化进程也不断推进，其中很重要的一个原因是各地区在短时间内增量扩张城市建设用地。但在经济迅猛发展的同时，一系列长时间积累的问题与新出现的矛盾频繁显现，亟待解决。相较于增量用地，存量土地的权属关系更为复杂，在利用过程中会涉及权属调整、用途变化、拆迁、安置补偿等复杂问题，在开发成本与协商成本上也远远高于增量土地的利用。有基于此，伴随城市规模继续扩张，各个城市长期将用地需求的重心落到开发成本低的农用地或未利用地上，而忽略存量土地的再开发，导致我国越来越多的城市面临土地资源短缺的瓶颈，但最终也倒逼一些较大城市不得不通过高效利用与盘活存量空间来满足日益增长的用地需求，为城市的发展赢得空间。目前我国的城市化发展正由空间外延扩张型转向以存量开发为主的阶段，存量土地再利用成为新时代城市追求高质量发展的战略选择。
几十载筚路蓝缕，深圳作为改革开放的“排头兵”，依靠其独有的制度和资源优势乘势而为，从一个边陲小渔村发展为如今的创新之都、科技之都，以及中国特色社会主义先行示范区，取得了一系列重大的经济成就。四十余年间，深圳创造了世界经济史的奇迹，成为中国经济发展对外展示的一张名片。在深圳成为改革开放以来最能集中体现我国快速发展的窗口的背后，是一代代深圳人以不断开拓、不断改革、不断创新的实干精神和脚踏实地的作风开展城市建设的身影。深圳始终秉承敢闯敢试、敢为人先的改革创新精神，不断通过深化体制机构改革推动制度与体系的全方面创新，特别是土地制度的改革，也在这场时代改革的浪潮中留下了不可磨灭的印记。
虽然深圳全市面积不足2000平方公里，但是常住人口已达千万人，是一座名副其实的年轻移民城市。深圳作为我国设立的首个经济特区，同时又赶上了改革开放的好时机，吸引了大批的外来人口和企业来此发展。在较短时间内，深圳已迅速成长为一座超大型城市。但经济发展是一把双刃剑，深圳在获得“深圳速度”“深圳经济”等头衔的同时，也面临着诸多问题，如城市建设用地不足、人口密度大、房价不断高涨、公共基础设施不完备以及重大产业项目无处落实等。因此，探索一套能够支持城市化持续发展的土地管理制度成为深圳的城市管理者一直专注的事情。
和深圳“敢为人先”“拓荒牛”的精神一脉相承，作为我国高度城镇化城市的深圳，其土地制度变革也始终处于全国先锋的位置，深圳在权属确定、主体协作、利益分配、存量规划等方面都进行了广泛探索。37年前，“中华人民共和国土地拍卖第一槌”的重重落下，掀开了中国土地改革的大幕。1987年9月，深圳率先在全国试行土地使用有偿出让，出让了一块5000多平方米土地的使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度从无偿、无期限、无流动变为有偿、有期限、有流动的改革序幕。同年11月，国务院批准深圳、广州等地进行土地使用制度改革试点；12月1日，深圳举行中华人民共和国第一场土地拍卖会，公开拍卖一宗8588平方米地块的50年使用权。自此，深圳为了满足城市发展对土地日益增长的需求，开启了新一轮的土地制度改革。1992年6月18日，《中共深圳市委 深圳市人民政府印发〈关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定〉的通知》发布，对原特区内的土地实施“统征”，将所有未被征用的土地全部征收，依照统一标准执行，并给予村集体一定比例的征地返还地，以保障集体经济的发展。2004年，深圳再次实施“统转”工作，在全域实现土地全部国有化以及农民市民化，按照相关规定给予部分非农建设用地和货币补偿，成为全国第一个没有农村建制的城市。
此后，深圳继续紧锣密鼓地推进开展城市化进程工作，但先前革新的制度已经无法解决深圳快速城市化进程中不断出现的新问题。现有土地资源严重短缺、城市发展空间不足、土地利用效益不高、调控手段匮乏等问题日益凸显，难以满足深圳的高质量发展需求。快速、大规模的城市化也给深圳带来越来越多的土地历史遗留问题，使深圳遭遇城市发展瓶颈，在成为超大型城市的同时面临着严重的空间资源紧约束。至21世纪前10年间，土地资源的刚性约束与城市发展之间的矛盾已经极为突出，土地资源严重匮乏，建设用地资源耗尽，违法建筑众多等城市化带来的土地历史遗留问题制约着深圳的公共基础设施建设与产业的转型升级。因此，如何高效利用有限的土地资源，以满足城市在社会、政治、经济、文化等方面的空间需求，实现更高效率、更高质量、更可持续的发展，是近些年深圳的城市管理者一直在探索和思考的问题。
深圳以高位视野，借鉴其他国家和地区的土地制度模式，逐步探索存量土地开发模式。境外发达国家和地区的城市化进程较快，也较早进入了土地存量开发阶段，它们的存量土地开发模式以土地整理为主。例如，德国作为世界上最早开展土地整理的国家，将土地整理用于农地治理，即通过交换、整合的方式将某一区域内较为杂乱的土地整理为一个完整的大地块，之后再按照一定比例返还给原来的土地使用权人，保护了土地所有者的产权。之后德国为了改善城市化进程中乡村衰败的现象，将土地整理的目标由纯粹提高农用土地生产效率向自然生态、生产效率的乡村可持续发展转变，通过对德国的《土地整理法》进行多次修订与完善，土地整理逐渐成为越来越多乡村实施其发展计划的主要途径。随后，土地整理被引入，用以解决城市的土地问题。国外相关学者认为，城市中的土地整理是将一定区域内归属于不同产权人的土地进行合并、划分，预留出公共设施建设等类型的用地，再按照等价值原则将土地分配给原产权人，从整体上调整土地使用结构与环境的一项制度。德国的土地整理更偏向于一项经济行为，而非以政府主导的行政行为，政府仅在整个土地整理过程中起着监督、引领的作用。日本的土地区划整理在一定程度上源于对德国土地整理的学习，但使用范围已从针对零碎农用土地的整合扩充到对城市建设与开发的项目。土地区划整理主要是为了解决日本灾后重新规划建设居住区域及设置公共基础设施的用地问题，将零碎土地进行规整，由原土地所有者让渡一部分土地所有权，将部分让渡地规划为公共基础设施建设用地，将部分让渡地出让为公共建设筹集资金。从实质上来说，这是一种自我筹资的城市建设方式，日本通过颁发《土地收用法》《城市规划法》《土地基本法》《国土利用计划法》等一系列法律规章完善土地管理制度和土地收用程序，在启动强制征收程序前增设与被征收人斡旋、协商的环节，充分了解各方的诉求，降低了社会风险。同时，为抵消土地价值的变化，日本明确采用高额征收增值税与补贴的方式，在规划变更中也会预留“抵费地”以平衡开发商的成本。我国台湾地区则是以区段征收和市地重划作为主要的土地开发政策工具。其中，区段征收是台湾地区土地制度的创新之处，即是将范围内的土地分为公共用地、租户的安置用地、融资地块与原土地权利人按照原土地价值交换的抵价地四个部分，以涨价归公、等价交换、利益分摊为核心原则，开发公共利益用地后标售给需用地人。我国台湾地区的“市地重划”与德国的“土地整理”、日本的“土地区划整理”相类似，是将零散杂乱的低效用地交换、整合，在兴建公共基础设施后，将剩余土地按原有位次分配给原土地所有权人的一种制度。此种方式灵活运用货币补偿和土地补偿等手段，兼顾效率与公平，在落实公共利益项目、带动城市整体发展水平的同时也保护了原土地权利人的利益。市地重划的实质是土地整备，深圳市的土地整备利益统筹其实就参考了台湾地区的市地重划。上述国家或地区在土地整理制度上存在以下共同点：一是坚持协商规划，土地规划方案需要政府、土地权利人、开发商等各方主体协商确定。二是土地整理工作的开展始终从区域整体发展与公共利益角度出发，以落实与完善公共基础设施及其配套设施为主要目标。深圳借鉴其他国家或地区的土地制度经验，因地制宜地进行了相应的制度改良，在一定区域内，依照城市规划所确定的目标，采取经济、行政、法律等多种手段，对土地利用及土地管理情况进行整治、调整，以提高土地利用率、改善生产生活环境。
土地整备作为土地再开发的一种新兴工具，本质是将土地依照规划要求进行边界的划分与产权的调整，从空间、产权等方面进一步激活土地市场。在空间上，形成更为有序的空间布局，为城市建设腾挪土地；在产权上，通过协议出让的方式为农村集体经济组织安排留用地，使得集体获取土地的门槛大大降低，更通过留用土地完成土地确权，有利于实现同地同权。深圳市政府于2011年发布《关于推进土地整备工作的若干意见》，正式启动土地整备工作，首次将推进土地整备工作上升到市级层面的部署，提出综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征（转）地历史问题处理、填海（填江）造地等多种方式，致力于实现城市功能结构和空间布局的优化，挖掘土地潜力，缓解土地供求矛盾，推动农村城市化后原特区外地区由于补偿不到位和手续不完善导致的产权不清，违法建筑交错横生等土地历史遗留问题的解决。2012年2月29日，原国土资源部和广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，主张落实科学发展观、推进经济社会发展与土地资源利用相协调，这是深圳开展新一轮土地管理制度改革的重要指导性文件。由于土地整备项目涉及征地拆迁、土地储备、土地融资等众多环节，为整合各个管理环节，使得各个部门形成合力，2012年10月29日，在原深圳市征地拆迁办的基础上，深圳市土地整备局挂牌成立，是彼时的深圳市规划和国土资源委员会的直属单位，由政府授权开展土地整备工作并通过整备资金的形式进行财政拨款，以期更好地落实深圳的土地再开发项目。之后的十几年间，深圳不断完善政策，探索与高度城市化地区可持续发展相适应的土地存量开发模式，扩大土地整备试点范围，拓展城市发展空间并加快规划实施，以保障城市基础设施、公共服务设施和重大产业项目的土地供应，促进城市的转型、升级。
经济环境的变化会引起制度的变迁。从深圳的城市化历程来看，深圳在不同的城市发展阶段对土地管理制度不断进行创新，以满足当时特区经济建设的需要。制度的革新对之后深圳继续实施高速、高质量的城市化建设起到了不可忽视的作用。现如今，回顾深圳的土地整备发展历程，大致可以分为三个阶段：第一阶段是2011年～2015年的“整村统筹试点阶段”。2011年，深圳坪山区的金沙社区、南布社区、沙湖社区启动“整村统筹”土地整备工作。“整村统筹”，是指以政府为主导，对土地、产权、规划等相关的政策法规进行集成与创新，通过权属清理、土地开发整理、规划实施等具体措施，统筹解决社区实际掌握的未完善征（转）地补偿手续用地等土地历史遗留问题。第二阶段是2015年～2018年的“利益统筹试点阶段”。2015年，深圳市出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（深规土〔2015〕721号，已失效），形成土地整备利益统筹模式，以坪山区整村统筹试点为基础，将土地整备分为整村统筹和利益统筹两种模式，并对补偿方式、留用土地、项目审批流程等内容进行了规定。第三阶段是自2018年起至今的“利益统筹全面推行阶段”。2018年，深圳在总结与借鉴试点政策推行经验的基础上，修订并出台了《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号）及一系列配套政策，形成了以项目立项、规划编制、项目审批、项目验收与实施为内容的较为完整的操作章程，这也标志着深圳市全面进入土地整备利益统筹政策实践阶段。2022年3月29日，深圳市规划和自然资源局发布《关于公开征求〈深圳市土地整备利益统筹办法〉（征求意见稿）意见的通告》，就《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）公开征求社会公众意见。2023年8月9日，经深圳市人民政府同意，市规划和自然资源局印发《深圳市规划和自然资源局关于发布〈深圳市土地整备利益统筹项目管理办法〉续期的通知》（深规划资源规〔2023〕5号），《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号）续期3年。深圳仍沿用《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》(深规土规〔2018〕6号)中的规定。本书正文部分将对土地整备政策这一演变历程展开详细描述。
2020年3月30日，中共中央、国务院联合发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确提出要“鼓励盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障”。而今，深圳又再次在新时代被赋予伟大历史使命和机遇，2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020―2025年）》，赋予深圳综合改革试点权，支持深圳大胆地在土地管理制度的改革中先行先试。同时，党和国家实施了自然资源管理体制改革，党的十九届五中全会提出的“推动绿色发展”“优化国土空间布局”“促进人与自然和谐共生”等系列部署，为做好新征程自然资源工作指明了方向。习近平总书记也在党的二十大所作《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》报告中指出，加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，发展绿色低碳产业。可见，土地整备利益统筹制度顺应了新时代的号召，作为深圳土地管理制度创新的成果，对全国的城市规划、建设、发展均具有重要的参考意义，能够为其他城市提供“深圳样本”。
因此，笔者在本书中，从深圳市土地整备利益统筹的基本介绍（包括背景、概念、流程等）以及土地整备利益统筹与其他开发模式的对比、土地整备利益统筹的实施概要、涉及的重点法律问题、对土地整备利益统筹模式的思考和建议这几个方面进行了相关的研究与阐述，对土地整备利益统筹法律实务进行了整体的介绍，以期为其他城市土地存量开发制度提供一些借鉴。由于精力和时间有限，书中不免存在疏漏纰缪之处，敬请各位读者不吝指正。
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